中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)黨組書記、常務(wù)副理事長 楊 昆
習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中要求:“推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命,構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”“優(yōu)化區(qū)域開放布局,加大西部開放力度”“強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局”。
而加快西南水電建設(shè),是撬動(dòng)西部大開發(fā)形成新格局的重要重要支點(diǎn),對(duì)于加快電力轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)能源電力高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定、點(diǎn)燃西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展“引擎”、建設(shè)美麗中國具有重要意義。
一是促進(jìn)藏區(qū)加快發(fā)展。西藏1.74億千瓦水電持續(xù)開發(fā),對(duì)于改善西藏生產(chǎn)生活水平、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)西藏跨越式發(fā)展具有十分重要的意義。四川阿壩、甘孜未開發(fā)水電合計(jì)3700萬千瓦,加快開發(fā)可顯著增強(qiáng)四川藏區(qū)的自我發(fā)展能力。
二是促進(jìn)我國能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。預(yù)計(jì)2030年西南水電裝機(jī)容量將達(dá)到2.6億千瓦、年發(fā)電量1萬億千瓦時(shí),折合標(biāo)煤約3億噸。水電的持續(xù)發(fā)展已成為我國實(shí)現(xiàn)2030年非化石能源消費(fèi)比重達(dá)到20%目標(biāo)的重要影響因素。
三是改善東中部地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。2030年西南水電外送規(guī)模將達(dá)到1.2億千瓦,每年可向東中部地區(qū)輸送清潔電力超過5000億千瓦時(shí),可替代原煤2.2億噸,減排二氧化碳4.1億噸、二氧化硫20萬噸、氮氧化物18萬噸。
四是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。2016~2030年西南水電開發(fā)和電網(wǎng)建設(shè)投資約2.87萬億元,將持續(xù)拉動(dòng)機(jī)械制造、土建、水泥、鋼材等相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資大幅增加。
五是推進(jìn)與周邊國家開發(fā)合作,服務(wù)“一帶一路”建設(shè)。雅魯藏布江、瀾滄江、怒江、紅河、伊洛瓦底江等河流,均為跨越印度、孟加拉、緬甸、泰國、柬埔寨、越南、老撾等多國的國際河流。通過合理開發(fā)利用國際河流,共享資源,共同受益,對(duì)維護(hù)我國在國際河流的正當(dāng)權(quán)益、促進(jìn)睦鄰友好、服務(wù)“一帶一路”建設(shè)具有重大意義。
潛力巨大 待字閨中
我國水能資源蘊(yùn)藏量居世界第一,水電發(fā)展取得了舉世矚目的成就,裝機(jī)容量突破3億千瓦,年發(fā)電量突破1萬億千瓦時(shí),均居世界首位。
水電工程技術(shù)居世界領(lǐng)先水平,擁有三峽、溪洛渡等一批超級(jí)水電工程,具有全產(chǎn)業(yè)鏈整合能力。但與發(fā)達(dá)國家相比,我國水能資源開發(fā)程度仍有較大差距,剩余待開發(fā)水電集中在西南地區(qū)。
四川、云南、西藏三?。▍^(qū))是我國水資源最豐富的地區(qū),理論蘊(yùn)藏量占全國總量的三分之二,技術(shù)可開發(fā)量4.25億千瓦,占全國總量的71%。截至2016年底,西南三?。▍^(qū))水電裝機(jī)容量1.35億千瓦,開發(fā)程度僅為31.7%(按裝機(jī)計(jì)算),相比發(fā)達(dá)國家較高的水電開發(fā)度,如瑞士92%、法國88%、意大利86%、德國74%、日本73%、美國67%,我國西南水電開發(fā)潛力巨大。
西南水電資源主要集中在金沙江、雅礱江、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、大渡河等“五江一河”流域,各流域干流規(guī)劃總裝機(jī)約3.8億千瓦,目前已建成項(xiàng)目裝機(jī)7869萬千瓦,在建項(xiàng)目裝機(jī)4660萬千瓦,尚有2.55億千瓦水電未開發(fā),待開發(fā)水電占比超過67%。
在國家“積極開發(fā)水電”方針的指引下,近年來,電力企業(yè)加大水電前期勘察和研究論證工作力度,已完成預(yù)可研、可研的水電項(xiàng)目達(dá)到6000萬千瓦以上,預(yù)計(jì)2017~2030年西南水電新增投產(chǎn)1.2億千瓦,屆時(shí)西南水電裝機(jī)可達(dá)到2.6億千瓦。
不可否認(rèn),西南水電開發(fā)條件較為復(fù)雜,生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力大,移民安置難度高,經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和建設(shè)成本持續(xù)上升。因而,需要充分認(rèn)識(shí)西南水電開發(fā)過程中的“不平衡不充”問題,統(tǒng)籌研究,促進(jìn)西南水電高質(zhì)量發(fā)展。
抽絲剝繭 困難重重
棄水問題較為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年國家四大水電基地——大渡河、雅礱江、金沙江、瀾滄江20多座大型水電站有效水量利用率、有效水能利用率均不到80%,有的電站甚至不到60%。四川調(diào)峰棄水電量140億千瓦時(shí),云南裝機(jī)棄水電量314億千瓦時(shí)。2017年前三季度,全國棄水局面有所好轉(zhuǎn),棄水電量同比減少35億千瓦時(shí),西南水電水能利用率同比提高約2個(gè)百分點(diǎn),棄水問題仍然十分突出。
棄水的原因,主要有:一是用電增幅下滑,市場(chǎng)消納總量不足,“十二五”期間,四川電網(wǎng)新投產(chǎn)電源4449萬千瓦,而最大負(fù)荷五年僅增長約1000萬千瓦。二是水電裝機(jī)比重大,自身調(diào)節(jié)能力差,四川具有季、年調(diào)節(jié)能力的水庫電站裝機(jī)僅占水電總裝機(jī)的36%,豐枯期出力比例達(dá)到7:3。三是跨區(qū)輸電通道能力不足,“十二五”期間,四川水電需要新增外送能力近3000萬千瓦,而實(shí)際僅增加1520萬千瓦。四是市場(chǎng)消納機(jī)制不完善,部分地方電力市場(chǎng)交易規(guī)則明顯保護(hù)當(dāng)?shù)仉娫矗¢g壁壘進(jìn)一步強(qiáng)化。
流域統(tǒng)籌規(guī)劃和管理薄弱。一是龍頭電站造價(jià)高,梯級(jí)補(bǔ)償機(jī)制缺位,導(dǎo)致龍頭電站建設(shè)滯后,影響全流域梯級(jí)水電利用效率。二是流域統(tǒng)籌開發(fā)和優(yōu)化調(diào)度機(jī)制不健全,全流域各電站水雨情測(cè)報(bào)、防洪、蓄水、發(fā)電計(jì)劃編制、運(yùn)行調(diào)度實(shí)施缺乏制度性的溝通,影響流域梯級(jí)水電站群整體經(jīng)濟(jì)效益。三是流域環(huán)境管理工作統(tǒng)籌不夠,相關(guān)環(huán)境管理工作各項(xiàng)目單位分散組織實(shí)施,產(chǎn)權(quán)歸屬、管理責(zé)任不明晰,造成部分設(shè)施重復(fù)投入、項(xiàng)目批復(fù)遲緩、驗(yàn)收滯后等問題。
移民安置主體責(zé)任落實(shí)不到位,規(guī)劃約束性不強(qiáng)。一是移民安置實(shí)施的主體責(zé)任不強(qiáng),缺少約束、考核、監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致移民管理工作成效低,工程推進(jìn)困難。二是移民安置規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性,移民安置方案調(diào)整、設(shè)計(jì)變更較為普遍,出現(xiàn)人為擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)等情況。以溪洛渡、向家壩水電站建設(shè)為例,移民安置實(shí)際投資超出概算470億元。三是移民安置資金籌措渠道單一,水電企業(yè)現(xiàn)金流難以覆蓋還本付息、運(yùn)營成本、移民補(bǔ)償費(fèi)用。
稅費(fèi)政策和管理制度不盡合理。一是水電企業(yè)承擔(dān)的稅負(fù)過高,國家對(duì)水電即征即退的優(yōu)惠政策到期后,水電行業(yè)增值稅實(shí)際稅負(fù)將恢復(fù)到16.5%左右,遠(yuǎn)高于風(fēng)電、光伏發(fā)電8%左右的水平。二是水電項(xiàng)目未享受國家可再生能源優(yōu)惠政策,作為優(yōu)質(zhì)的可再生能源,水電未被納入可再生能源電力配額制和綠色證書交易機(jī)制。三是各地電力市場(chǎng)交易規(guī)則中,未考慮水電企業(yè)公益性、政策性收費(fèi)等剛性成本,水電與煤電同等參與市場(chǎng)競爭,部分水電企業(yè)虧損程度加大。
后續(xù)水電開發(fā)成本提高,水電建設(shè)步伐明顯放緩。一是隨著后續(xù)水電開發(fā)難度的不斷加大,水電建設(shè)成本大幅提高,加之電站公益性、政策性成本不斷攀升,水電競爭力逐步下降。瀾滄江上游梯級(jí)電站平均電價(jià)達(dá)到0.386元/千瓦時(shí),送到廣東后基本沒有競爭力。二是現(xiàn)行政策難以保障水電的合理收益,企業(yè)開發(fā)建設(shè)水電的積極性受到較大影響,水電建設(shè)步伐明顯放緩?!笆濉逼陂g,我國水電年均增速不到3%。三是部分流域電站未列入國家能源發(fā)展規(guī)劃,項(xiàng)目前期工作難以推進(jìn)。
張弛有度 方得始終
西南水電發(fā)展存在的問題,已經(jīng)引起國家有關(guān)部門高度重視。近期,國家發(fā)展改革委、國家能源局相繼出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)西南地區(qū)水電消納的通知》《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案》,對(duì)促進(jìn)西南水電科學(xué)發(fā)展作出了一系列部署。在此基礎(chǔ)上,各級(jí)政府、企業(yè)和行業(yè)仍需艱苦奮斗、卓越前行。
加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)水電在更大范圍內(nèi)消納。西南三?。▍^(qū))普遍存在水電開發(fā)規(guī)模大、自身用電負(fù)荷小的問題,需要統(tǒng)籌考慮就地消納和電力外送,在滿足本地區(qū)用電需求基礎(chǔ)上,實(shí)施“西電東送”,在更大范圍內(nèi)消納。
東中部地區(qū)是我國用電負(fù)荷中心,用電需求仍有較大增長空間,預(yù)計(jì)2017~2030年增加的市場(chǎng)空間將達(dá)到2.91億千瓦,西南水電新增外送規(guī)模僅占24%,統(tǒng)籌考慮東中部地區(qū)新增的核電、新能源發(fā)電以及“熱電聯(lián)產(chǎn)”項(xiàng)目,東中部地區(qū)具備接納西南水電新增外送規(guī)模的能力。
四川“十三五”期間將建設(shè)雅中特高壓直流工程,送電1000萬千瓦,“十四五”初期建成白鶴灘特高壓直流工程,送電1600萬千瓦,2030年外送規(guī)模將超過5000萬千瓦;云南“十三五”期間將建設(shè)滇西北特高壓直流工程,送電500萬千瓦,建設(shè)烏東德電站直流工程,送電800萬千瓦,2030年外送規(guī)模近4000萬千瓦;2030年前,藏東南水電開發(fā)3000萬千瓦,可全部外送。2030年后,重點(diǎn)開發(fā)雅魯藏布江“大拐彎”的大型水電,部分送電東中部,部分作為四川、云南和貴州西電東送接續(xù)電源。西南水電消納空間充裕,但需要科學(xué)規(guī)劃,有序送出。
一是加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃,做好各類電源、電源與電網(wǎng)發(fā)展的合理銜接,確保水電開發(fā)與外送通道同步規(guī)劃;盡快核準(zhǔn)建設(shè)水電基地外送通道。二是加強(qiáng)電網(wǎng)互聯(lián)互通和水火互濟(jì)輸電通道規(guī)劃和建設(shè),優(yōu)化同步電網(wǎng)格局,加強(qiáng)西南、西北電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng);大力推進(jìn)與東南亞電網(wǎng)互聯(lián)互通項(xiàng)目。三是完善市場(chǎng)交易協(xié)調(diào)機(jī)制,按照全國電力統(tǒng)一優(yōu)化配置原則,采取“計(jì)劃+市場(chǎng)”的交易模式,落實(shí)西南水電消納市場(chǎng);理順電價(jià)形成機(jī)制,加大執(zhí)行豐枯、峰谷分時(shí)電價(jià)、兩部制電價(jià)力度,提高各類電源綜合利用效率。
加強(qiáng)水電流域統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè),提高流域整體效益。一是建立水電站調(diào)節(jié)補(bǔ)償機(jī)制,通過增配發(fā)電量指標(biāo)或提取水庫調(diào)節(jié)基金等方式,補(bǔ)貼龍頭水庫電站,鼓勵(lì)龍頭電站建設(shè),優(yōu)化流域梯級(jí)電站蓄放水次序,推動(dòng)水電高效利用。二是整合流域各企業(yè),組建流域公司或進(jìn)行資產(chǎn)置換,實(shí)現(xiàn)流域電站統(tǒng)一管理,組織制定水利、電力聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度運(yùn)行規(guī)程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)流域優(yōu)化調(diào)度。三是立足流域或區(qū)域生態(tài)保護(hù),進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,明確水庫產(chǎn)權(quán)歸屬,強(qiáng)化流域環(huán)境管理。
強(qiáng)化移民管理,切實(shí)落實(shí)水電移民安置。一是制定移民安置條例實(shí)施細(xì)則,進(jìn)一步明確各方責(zé)權(quán)利,建立移民工作國家跟進(jìn)審計(jì)機(jī)制,制定移民工作目標(biāo)責(zé)任考核辦法。二是制定庫區(qū)和移民安置發(fā)展規(guī)劃,強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的剛性和權(quán)威性。三是創(chuàng)新管理模式,探索水電移民與水電資源捆綁建設(shè)的新模式,研究跨省區(qū)移民外遷安置方式,建立移民保障性機(jī)制,多渠道解決移民安置。
完善水電稅費(fèi)政策,促進(jìn)水電企業(yè)健康發(fā)展。一是水電行業(yè)增值稅超過8%的部分,繼續(xù)采用“即征即返”的優(yōu)惠政策,作為國家支持水電開發(fā)的長期性政策。二是對(duì)水電站免收水資源費(fèi),減輕企業(yè)經(jīng)營成本。三是將水電納入可再生能源電力配額制和綠證交易范疇。
加大金融政策支持力度,加快西南水電建設(shè)。一是給予藏區(qū)水電金融政策支持,西藏、川藏、滇藏段各流域梯級(jí)電站,建議參照西藏內(nèi)需項(xiàng)目政策,列入中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助范疇。二是借鑒三峽基金經(jīng)驗(yàn),調(diào)劑部分基金用于西南貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)水電開發(fā)。三是抓住當(dāng)前電力供需緩和的有利時(shí)機(jī),開工建設(shè)一批大中型水電站。四是將怒江流域開發(fā)納入能源電力發(fā)展規(guī)劃,與其他流域電站統(tǒng)籌推進(jìn)。
黨的十九大指出,我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。西南水電開發(fā)的問題,是能源電力領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分問題的一個(gè)突出表現(xiàn),需要有關(guān)各方從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局高度,加強(qiáng)政策支持,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),處理好中央與地方之間、水電的送端與受端省份之間、政府與企業(yè)之間、發(fā)電企業(yè)與電力用戶之間的關(guān)系,加快電力市場(chǎng)機(jī)制和輸送通道建設(shè),促進(jìn)西南水電更大范圍消納,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。