這種供需完全脫節(jié)的趨勢(shì)還在加劇，火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)為近十年來同期最低水平。
習(xí)近平總書記關(guān)于能源革命的重要講話為我國能源發(fā)展戰(zhàn)略指明了方向。近兩年來在如何落實(shí)能源革命要求，制定我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的具體目標(biāo)和措施各方做了大量工作。我國經(jīng)濟(jì)和能源形勢(shì)發(fā)展迅速，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，能源形勢(shì)出現(xiàn)的變化進(jìn)一步凸顯了進(jìn)行能源革命的必要性和緊迫性。
但是仍然有不少人對(duì)能源形勢(shì)的變化不適應(yīng)，對(duì)一些變化是否反映了長期的趨勢(shì)性看不清，或主觀上希望這些變化僅僅是短期波動(dòng)。對(duì)能源領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的緊迫性缺乏認(rèn)識(shí)，政策調(diào)整不及時(shí)不到位。能源領(lǐng)域的一些矛盾進(jìn)一步積累加深。我們亟需進(jìn)一步認(rèn)清形勢(shì)，加快調(diào)整步伐，深入開展能源革命。
一、我國能源發(fā)展面臨的形勢(shì)變化
?。ㄒ唬┠茉催M(jìn)入低速增長期，傳統(tǒng)能源產(chǎn)能明顯過剩
改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)保持了高速發(fā)展，能源供給能力大幅度增加。消費(fèi)總量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國。但是這種擴(kuò)張仍然屬于傳統(tǒng)的重速度、輕質(zhì)量的粗放式發(fā)展方式。由于外需和投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長逐漸走到了頂點(diǎn)，到了“十二五”后期，傳統(tǒng)產(chǎn)能擴(kuò)張發(fā)展模式的瓶頸進(jìn)一步凸顯。
世界金融泡沫化過重，不能繼續(xù)拉動(dòng)我國的出口增長；國內(nèi)工程建設(shè)投資規(guī)模越過高峰，房地產(chǎn)進(jìn)入長期調(diào)整階段，鋼鐵、建材、化工基礎(chǔ)產(chǎn)品等高耗能原材料產(chǎn)業(yè)進(jìn)入飽和期，相繼出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。經(jīng)濟(jì)增速明顯回落，而能源需求增速的變化比于經(jīng)濟(jì)增速的變化更為明顯。我國能源經(jīng)歷了高速增長階段，2002到2012能源消費(fèi)平均年增8%，主要依靠煤炭大幅增加。
我國石油消費(fèi)已經(jīng)超過5.5億噸，增量主要靠進(jìn)口，進(jìn)口依存度達(dá)到62%以上?！笆濉焙笃谀茉聪M(fèi)增速迅速下降，2014年能源消費(fèi)增速下降到2.2%。2015年進(jìn)一步降到0.9%。煤炭消費(fèi)量連續(xù)兩年下降，今年1～4月原煤產(chǎn)量繼續(xù)同比下降6.8%。同期全國鐵路煤炭發(fā)運(yùn)量下降10%以上，煤炭消費(fèi)很可能已經(jīng)越過峰值，進(jìn)入下降調(diào)整期。
電力增速下降也明顯超過預(yù)期，2015年電力消費(fèi)量僅增0.5%，作為長期推動(dòng)電力快速增長的二產(chǎn)用電出現(xiàn)負(fù)增長（-1.4%），其中占電力消費(fèi)總量近60%的重工業(yè)用電負(fù)增長更為明顯。今年一季度電力消費(fèi)只增長3.2%，有分析認(rèn)為，刨除閏月和冬春低溫影響，可比增加約1.4%。4月份增速已經(jīng)再次放緩。
預(yù)計(jì)“十三五”時(shí)期能源消費(fèi)增長將繼續(xù)保持低速，而且增速下降的幅度有可能超過以往的預(yù)期，年增速在1%～2%，甚至更低也是很有可能的。
我國長期以來能源發(fā)展以增加供應(yīng)能力，滿足消費(fèi)為主要目標(biāo)。如今已經(jīng)出現(xiàn)常規(guī)能源大量過剩，優(yōu)質(zhì)低碳能源增長受阻的局面。我們需要抓住實(shí)現(xiàn)能源革命的機(jī)遇，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步推動(dòng)綠色低碳化發(fā)展。同時(shí)，提高能源系統(tǒng)效率，講求能源投資和運(yùn)行經(jīng)濟(jì)效益也應(yīng)該成為今后能源發(fā)展的重要目標(biāo)。
?。ǘ┠茉赐顿Y盲目性高，原有消費(fèi)需求預(yù)期和投資決策明顯脫離實(shí)際
有關(guān)政府部門，企業(yè)和研究單位對(duì)今后能源需求增速預(yù)測(cè)的差別較大。基于歷史彈性系數(shù)的預(yù)測(cè)結(jié)果，和各地出于爭(zhēng)奪份額高報(bào)需求，推高了能源消費(fèi)預(yù)測(cè)結(jié)果。為留有余地，國家的“十三五”規(guī)劃中2020年能源消費(fèi)總量控制被確定為50億噸標(biāo)煤，相應(yīng)的煤炭消費(fèi)量比去年還有一些上升。
但是從我國經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力轉(zhuǎn)變，從各個(gè)主要用能終端產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求預(yù)測(cè)，2020年能源消費(fèi)總量將很可能低于48億噸標(biāo)煤，有可能只在45～47億噸之間，煤炭消費(fèi)總量將保持繼續(xù)下降趨勢(shì)，難以反彈。“十三五”規(guī)劃預(yù)計(jì)的單位GDP能耗下降15％、碳強(qiáng)度下降18％的目標(biāo)也因此過于寬松，有可能起不到實(shí)際約束作用。
高控制目標(biāo)最嚴(yán)重的副作用是在目前各地依靠投資保增速的情況下，會(huì)成為盲目投資的推動(dòng)力；把不能超過的控制目標(biāo)當(dāng)作需要增加的產(chǎn)能目標(biāo)，這就和設(shè)定總量和強(qiáng)度目標(biāo)的初衷大相徑庭了。
由于對(duì)“十三五”期間和以后的能源消費(fèi)預(yù)測(cè)不一致、對(duì)能源市場(chǎng)的變化反應(yīng)過慢，官方和一些關(guān)鍵行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)值偏高。我國過去對(duì)能源各領(lǐng)域長期大量投資的慣性仍然在繼續(xù)，一些主要領(lǐng)域投資過度的現(xiàn)象日益突出，已經(jīng)造成了巨大的浪費(fèi)；對(duì)能源結(jié)構(gòu)的綠色低碳轉(zhuǎn)型，也形成了越來越明顯的阻礙。
（三）電力行業(yè)投資的盲目性特別突出
近年來，我國電力設(shè)備利用率持續(xù)下降，發(fā)電設(shè)備年利用小時(shí)數(shù)已經(jīng)明顯偏低。但電力裝機(jī)擴(kuò)張不但沒有得到調(diào)整，反而進(jìn)一步加快。其中燃煤火電的擴(kuò)張已經(jīng)到了令人難以理解的非理性狀態(tài)。
在全國電力消費(fèi)增速大幅度下降，火電發(fā)電量整體下降的同時(shí)，發(fā)電裝機(jī)卻迎來了新的“躍進(jìn)”高潮。2015全年新增發(fā)電裝機(jī)14332千瓦，其中火電7164千瓦，均大大高于原來估計(jì)數(shù)量，而當(dāng)年火電發(fā)電量不但沒有增加，還同比下降了2.7％，也就是說這一年新增的火電裝機(jī)基本上是完全多余的。
全國6000千瓦以上發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)下降349小時(shí)，火電設(shè)備平均利用小時(shí)數(shù)僅有4329小時(shí)，同比下降410小時(shí)，降幅比2014年同期繼續(xù)擴(kuò)大。
這種供需完全脫節(jié)的趨勢(shì)還在加劇。2016年一季度新增發(fā)電裝機(jī)2815萬千瓦，為歷年同期最高，比上年同期多投產(chǎn)1008萬千瓦，其中火電裝機(jī)1746萬千瓦（含煤電1363萬千瓦），又創(chuàng)近些年同期新高。3月底全國6000千瓦及以上電廠裝機(jī)為14.9億千瓦、同比增長11.7%，全口徑發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到15.2億千瓦左右。
一季度全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量同比只增長1.8%；全國發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)886小時(shí)、同比又下降74小時(shí)。截至3月底全國6000千瓦及以上火電裝機(jī)容量達(dá)到10.1億千瓦（其中煤電8.4億千瓦），比上年3月底增長9.3%。而火電發(fā)電量繼續(xù)負(fù)增長，一季度同比下降2.2%；設(shè)備利用小時(shí)1006小時(shí)（其中煤電1054小時(shí)），同比降低108小時(shí)，為近十年來的同期最低水平。
火電，特別是大型燃煤機(jī)組的投資評(píng)估發(fā)電時(shí)間都設(shè)定為5500小時(shí)。從現(xiàn)有火電利用率的實(shí)際情況看，即使電力消費(fèi)增速保持在6%，中國若三年不建新火電項(xiàng)目都不會(huì)產(chǎn)生電力供應(yīng)短缺問題，而實(shí)際增長將低的多。
國家能源局已經(jīng)要求停建、緩建、取消核準(zhǔn)一批火電建設(shè)項(xiàng)目，但是各地已經(jīng)核準(zhǔn)，在建或待建的火電項(xiàng)目仍然有2億千瓦以上，地方政府推著上項(xiàng)目的壓力仍然很大，如何把火電建設(shè)的盲目性控制下來還缺乏具體操作手段。
（四）投資過度是造成我國能源成本居高不下，經(jīng)濟(jì)效益總體偏低的主要原因
我國煤炭行業(yè)在煤價(jià)高企的黃金十年期間，曾經(jīng)是財(cái)大氣粗，也出現(xiàn)過許多煤老板們炫富的故事。爭(zhēng)奪煤炭資源，盲目擴(kuò)大煤礦投資，有了資源就要投下游煤炭轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，一個(gè)項(xiàng)目動(dòng)輒幾十億甚至幾百億?，F(xiàn)在許多礦山和下游項(xiàng)目投資成為煤炭行業(yè)的沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。不少煤炭企業(yè)不但沒有留下積累，還負(fù)債累累。
電力行業(yè)投資過度的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為多數(shù)發(fā)電企業(yè)的主要成本構(gòu)成。許多電力企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)82％以上，投資效益明顯下降，固定資產(chǎn)雖然不斷上升，但是資產(chǎn)的收益率低。煤炭價(jià)格過去兩年內(nèi)下降了一半，發(fā)電成本應(yīng)該大幅度下降，但這個(gè)效益基本被投資的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)和發(fā)電設(shè)備達(dá)不到設(shè)計(jì)利用小時(shí)所吞噬。
如果沒有煤炭價(jià)格的腰斬下降，我國的發(fā)電行業(yè)可能早就全面虧損大面積破產(chǎn)了。電網(wǎng)企業(yè)的投資也是輸變電成本的主要構(gòu)成，包括許多利用率很低的大項(xiàng)目投資成本。從發(fā)電和輸變電企業(yè)的資金利潤率看，我國電價(jià)沒有下降空間。
電力產(chǎn)能過剩，不但大幅度擠壓了火電的資本收益，也對(duì)我國新能源的發(fā)展造成了巨大的負(fù)面擠壓。棄風(fēng)棄水棄光數(shù)量不斷上升，在許多地方已經(jīng)形成對(duì)可再生能源以及核電發(fā)展的制約。由于上網(wǎng)時(shí)間不能得到保證，新能源的投資收益難以實(shí)現(xiàn)，極大地影響了新能源發(fā)展的投資積極性，也難以進(jìn)一步降低新能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)。
投資過度，設(shè)備利用率大幅度降低，實(shí)現(xiàn)不了投資收益，形成過高財(cái)務(wù)成本是我國能源成本居高不下的一個(gè)最主要原因。
?。ㄎ澹┠茉葱袠I(yè)要認(rèn)真進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
能源行業(yè)整體面臨去“三去一降一補(bǔ)”問題，但是傳統(tǒng)的擴(kuò)張和投資慣性，以及對(duì)市場(chǎng)供需形勢(shì)的認(rèn)識(shí)和預(yù)期誤差，使能源界在承認(rèn)自己出現(xiàn)全面的產(chǎn)能過剩方面反應(yīng)甚慢。
煤炭行業(yè)是中央進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)，國家已經(jīng)制定了具體的去產(chǎn)能目標(biāo)。但一些地方政府還在要求能源企業(yè)上煤炭產(chǎn)能，并要求配套用煤相關(guān)項(xiàng)目，為煤炭過剩產(chǎn)能找出路。許多煤炭下游項(xiàng)目技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，不少已有項(xiàng)目已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)虧損問題。因此，需要認(rèn)真抑制這方面的投資沖動(dòng)。
國際油價(jià)的大幅下降和今后有可能較長時(shí)間保持低價(jià)位運(yùn)行，已經(jīng)對(duì)油氣行業(yè)的上游投資形成巨大壓力，有不少項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)原有效益預(yù)期。石油煉化行業(yè)的設(shè)備利用率下降，煉化大宗產(chǎn)品產(chǎn)能過剩也日益明顯，因此石化行業(yè)也需要控制過度投資，也有去杠桿的壓力。
電力行業(yè)投資盲目性特別突出，特別是燃煤火電。電力行業(yè)需要把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為當(dāng)前和今后一個(gè)較長階段的主要任務(wù)。
?。┚G色發(fā)展要求加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整
我國大氣污染治理形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。北京2013年P(guān)M2.5年均濃度每立方米89.5微克，經(jīng)過近3年的治理，去年才下降到81微克。2017年目標(biāo)是60微克，必須要進(jìn)一步加大治理的進(jìn)度。我國大氣質(zhì)量的新國標(biāo)PM2.5是每立方米35微克，不采取非常有力的措施是難以達(dá)標(biāo)的。
從國際到中國不同地區(qū)的大氣污染控制實(shí)際看，能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整無論如何都是最重要因素。大幅度降低煤炭的消費(fèi)量是治理大氣污染的必要措施。要盡可能將一般工業(yè)鍋爐窯爐和民用散煤使用，盡快轉(zhuǎn)變?yōu)樘烊粴饣蚱渌鍧嵢剂?。除?yán)格限制煤化工排放總量以外，對(duì)燃煤機(jī)組排放也要嚴(yán)格控制排放總量。
在能源發(fā)展中必須考慮限制碳排放的現(xiàn)實(shí)問題。我國需要在2030年前實(shí)現(xiàn)碳排放峰值，而且越早越好。世界綠色低碳能源發(fā)展的進(jìn)程正在加快，非化石能源的發(fā)展已經(jīng)成為能源新技術(shù)發(fā)展的主要方向，終端用能技術(shù)的低碳化也成為國際用能技術(shù)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)的主要領(lǐng)域。我國的能源發(fā)展戰(zhàn)略必須把低碳化作為重要目標(biāo)。大幅度降低煤炭比例不僅是當(dāng)前環(huán)境治理的需要，更是我國能源低碳化的長期需要。
我國目前能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度不是太快了，而是仍有加速的必要和可能。我國能源結(jié)構(gòu)中煤炭比例過高，非化石能源總體比例過低。改變以煤為主，實(shí)現(xiàn)多元化，大力發(fā)展非化石能源，是“十三五”和今后能源發(fā)展的長期戰(zhàn)略方向。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整要加大力度，“十三五”要爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量持續(xù)下降，非化石能源比例盡可能加快提高，電力行業(yè)的能源轉(zhuǎn)換也需要加大力度。提高煤炭消費(fèi)中發(fā)電比例，主要是降低非發(fā)電用煤，而不是盲目增加燃煤火電數(shù)量。截至2015年底全國火電裝機(jī)占比66%，全年火電電量占比73%。在電力消費(fèi)增速較低的條件下，我們應(yīng)該有明確政策，使所有新增電力都依靠非化石能源提供，而且逐步替代燃煤發(fā)電，并盡快解決清潔電力上網(wǎng)受限問題。
二、解決能源發(fā)展問題要有系統(tǒng)性思維
?。ㄒ唬﹫?jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)
各方面對(duì)正在進(jìn)行的能源領(lǐng)域改革寄予厚望，希望能源領(lǐng)域的改革能進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，促進(jìn)能源革命。一種傾向是把反壟斷作為主攻方向，認(rèn)為能源領(lǐng)域的改革只要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，充分市場(chǎng)化就可以實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展，大幅度降低社會(huì)能源成本。但能源領(lǐng)域的改革進(jìn)展并不順利，一些問題不但沒有解決，新的挑戰(zhàn)卻不斷出現(xiàn)。下放項(xiàng)目審批權(quán)，帶來了更大的投資盲目性。
產(chǎn)能的普遍過剩，使競(jìng)爭(zhēng)反而壓制了新能源的發(fā)展。能源投資項(xiàng)目過多，拉高了能源成本，技術(shù)進(jìn)步的效果被系統(tǒng)效率下降抵消。事實(shí)說明，從概念出發(fā)推動(dòng)改革效果不好。能源領(lǐng)域的改革決不是一放了之，靠市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)就可以解決所有問題的，因此要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，弄清楚問題所在，找準(zhǔn)方向目標(biāo)、落實(shí)措施，要解決實(shí)施責(zé)任人和相關(guān)能力建設(shè)問題，通過改革來釋放生產(chǎn)力。
反壟斷不能作為能源領(lǐng)域改革的中心目標(biāo)，能源領(lǐng)域的市場(chǎng)化要配合能源國有企業(yè)的做大做優(yōu)做強(qiáng)，調(diào)動(dòng)現(xiàn)有能源企業(yè)的積極性；要考慮許多能源行業(yè)的技術(shù)壟斷性以及資本的高度集中性；要放開市場(chǎng)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)并解決合理市場(chǎng)準(zhǔn)入，投資系統(tǒng)優(yōu)化和運(yùn)行優(yōu)化；要防止盲目投資、全過程監(jiān)管等。能源領(lǐng)域改革的具體目標(biāo)應(yīng)該是促進(jìn)節(jié)能優(yōu)先，促進(jìn)提高能源效率，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)綠色低碳能源發(fā)展，實(shí)現(xiàn)能源系統(tǒng)的優(yōu)化發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)降低能源系統(tǒng)成本，實(shí)現(xiàn)最小社會(huì)成本的綠色低碳轉(zhuǎn)型。
明確目標(biāo)后，改革就要圍繞如何實(shí)現(xiàn)目的來發(fā)現(xiàn)問題，找出矛盾和不足，針對(duì)問題施行一系列改革動(dòng)作。
?。ǘ┖侠泶_定規(guī)劃目標(biāo)，避免出現(xiàn)系統(tǒng)失誤
可以說，過去較長一段時(shí)間，我國能源領(lǐng)域的發(fā)展是在一種高需求預(yù)期下的快速擴(kuò)張。在這種預(yù)期下，各種類型的能源放開膽量盡量擴(kuò)張，即使出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，也不很在意，認(rèn)為早晚會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)需求重新旺盛，早些投入風(fēng)險(xiǎn)可控，否則容易錯(cuò)失產(chǎn)業(yè)地位。
在改革開放初期，能源供應(yīng)不足是主要矛盾時(shí)，有較大的可行性，提高能源供應(yīng)能力是主流，盡管也有系統(tǒng)優(yōu)化不足的問題。但是能源的長期供需形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生重大變化，再搞各種能源齊頭并進(jìn)已經(jīng)過時(shí)了。已經(jīng)帶來了極大的系統(tǒng)浪費(fèi)。能源項(xiàng)目投資巨大，動(dòng)輒幾十億甚至幾百億元，不可能不顧市場(chǎng)需求先建項(xiàng)目，然后再競(jìng)爭(zhēng)淘汰。世界各國在能源項(xiàng)目的準(zhǔn)入方面都有十分嚴(yán)格的審批過程，對(duì)必要性的審查更是嚴(yán)格。
“十三五”規(guī)劃期間，我們必須重視對(duì)能源需求的再審視，防止過多過早上項(xiàng)目；要堅(jiān)持結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)清潔能源加快發(fā)展，盡可能促進(jìn)綠色低碳發(fā)展，加快環(huán)境治理進(jìn)度，盡早還人民綠水青山藍(lán)天；要大力推進(jìn)能源系統(tǒng)升級(jí)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，避免無效投資和系統(tǒng)性浪費(fèi)。
?。ㄈ┘訌?qiáng)宏觀調(diào)控，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)
能源系統(tǒng)的問題，不是單純打破壟斷，交給市場(chǎng)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)就能解決的。我國能源市場(chǎng)巨大，各地資源條件和需求市場(chǎng)差別顯著，需要更多的全局性優(yōu)化設(shè)計(jì)。不少地方政府對(duì)世界和全國的能源形勢(shì)缺乏總體概念，在保GDP增速，用投資拉動(dòng)即期增長，把能源行業(yè)產(chǎn)值和稅收留在本地的多重目標(biāo)推動(dòng)下，對(duì)上能源項(xiàng)目的投資沖動(dòng)比較強(qiáng)烈。
能源企業(yè)和各級(jí)政府還缺乏用于能源項(xiàng)目必要性和優(yōu)化布局科學(xué)判斷的必要工具，和適應(yīng)市場(chǎng)條件的審批機(jī)制和有效程序。在各種能源之間已經(jīng)出現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和必要替代的情況下，跨行業(yè)的綜合評(píng)價(jià)能力就更為短缺。出現(xiàn)了許多不顧市場(chǎng)條件，單純強(qiáng)調(diào)本地特殊情況，甚至是動(dòng)用政治影響拉項(xiàng)目爭(zhēng)投資的情況。
解決這種投資決策盲目性，一方面要加強(qiáng)頂層能力建設(shè)，加強(qiáng)國家和一些跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)劃的科學(xué)性和執(zhí)行力度。另一方面要加緊建設(shè)市場(chǎng)管理機(jī)制，包括行業(yè)自律機(jī)制、科學(xué)預(yù)測(cè)和優(yōu)化能力、信息共享能力和機(jī)制、必要的公開評(píng)價(jià)機(jī)制、各種利益相關(guān)方的參與機(jī)制等等。放到下一級(jí)的一些審批權(quán)力，要先解決能力建設(shè)和過渡問題，不能推脫責(zé)任，放了再說。系統(tǒng)優(yōu)化的問題往往需要上一級(jí)層次政策制定者從更加綜合的層面做好宏觀把控。
從國際上的情況來看，歐洲多數(shù)國家直接制定國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，利用各種政策工具對(duì)能源發(fā)展進(jìn)行調(diào)控。美國號(hào)稱主張自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，但在能源問題上國家制定戰(zhàn)略，引導(dǎo)市場(chǎng)從來就沒有放松過，美國是世界上政府機(jī)構(gòu)中能源部人數(shù)最多的國家；美國州一級(jí)能源管理和審批監(jiān)管機(jī)構(gòu)和能力都很強(qiáng)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)合組織還成立了國際能源署，專門處理其能源政策協(xié)調(diào)和政策評(píng)估問題?？梢哉f，能源可能是世界各國政府干預(yù)最多的領(lǐng)域之一。
（四）加強(qiáng)全局協(xié)調(diào)，避免局部失衡
我國地域廣闊，能源資源分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地理分布多不重合，不同的能源類型在能源供給的時(shí)序性上也有差別，能源布局的優(yōu)化不僅要考慮資源的分布，更要考慮不同能源品種的優(yōu)化組合問題、能源發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合理發(fā)展的關(guān)系、不同能源輸運(yùn)系統(tǒng)的相互必選和優(yōu)化問題，以及不同地區(qū)的能源發(fā)展策略問題。
我們不但要鼓勵(lì)地方政府按照國家的能源發(fā)展戰(zhàn)略，制定符合本地特點(diǎn)的能源發(fā)展具體規(guī)劃，國家還需要對(duì)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大技術(shù)路線和經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，支持綠色低碳發(fā)展，防止行業(yè)之間的盲目競(jìng)爭(zhēng)，防止劣幣淘汰良幣，切實(shí)解決優(yōu)先發(fā)展綠色低碳能源，加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)多元化發(fā)展。
對(duì)跨地區(qū)的能源建設(shè)特別是電力輸送項(xiàng)目，更要有力統(tǒng)籌，從系統(tǒng)優(yōu)化出發(fā)，優(yōu)化發(fā)展，優(yōu)化調(diào)度，調(diào)整好利益關(guān)系，防止不合理地區(qū)封鎖，盲目競(jìng)爭(zhēng)。
三、我國能源中長期戰(zhàn)略的實(shí)施路徑
?。ㄒ唬﹫?jiān)持節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略
堅(jiān)持節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略不但是確保能源安全的基礎(chǔ)，更是提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)路徑。堅(jiān)持節(jié)能優(yōu)先，首先要明確全社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和市場(chǎng)信號(hào)調(diào)整方向，制定最嚴(yán)格和先進(jìn)的能耗標(biāo)準(zhǔn)。
能源總量控制目標(biāo)，應(yīng)該起到制約不合理需求的作用，而不能作為能源供應(yīng)能力必須達(dá)到的指標(biāo)。用盡可能少的能源消費(fèi)，支撐我國實(shí)現(xiàn)全面小康，支撐創(chuàng)新綠色發(fā)展。實(shí)際能夠低于總量控制目標(biāo)應(yīng)該成為國家和各地爭(zhēng)取的努力方向。我國工業(yè)節(jié)能潛力仍然很大，建筑和交通領(lǐng)域節(jié)能空間更是有許多尚未開拓的潛力。
節(jié)能技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用，節(jié)能產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新和占領(lǐng)市場(chǎng)，是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)新動(dòng)力，供給側(cè)補(bǔ)短板的重要內(nèi)容。應(yīng)該從宏觀層面引導(dǎo)投資總量和方向有效調(diào)整，通過開拓合理綠色低碳消費(fèi)模式、高效能源轉(zhuǎn)換和利用模式，用盡可能少得能源消費(fèi)支撐我國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化。
?。ǘ┮缘吞蓟癁殚L期目標(biāo)加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整
目前我國能源結(jié)構(gòu)中化石能源（尤其是煤炭）占比高，是影響我國生態(tài)環(huán)境、能源安全的關(guān)鍵問題。目前我國能源領(lǐng)域的過剩主要集中在煤炭產(chǎn)業(yè)鏈的過剩。從能源的長期發(fā)展目標(biāo)來看，低碳、清潔能源是不足的。能源整體產(chǎn)能過剩一方面在一定程度上帶來了系統(tǒng)資源的浪費(fèi)，另一方面，也給我國能源結(jié)構(gòu)低碳化調(diào)整帶來了契機(jī)。
實(shí)現(xiàn)能源低碳化，首先要控制煤炭。必須下大力盡快控制盲目上煤電，除了極個(gè)別真正先進(jìn)技術(shù)（例如251工程，700度高超臨界）的煤電示范項(xiàng)目外，堅(jiān)決制止以各種理由（包括上大壓小，改造增能等）增加煤電產(chǎn)能。需要堅(jiān)決停建、緩建一大批煤電項(xiàng)目，從現(xiàn)在煤電已經(jīng)大量過剩的實(shí)際情況看，任何再投入都會(huì)造成新的系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)損失，而不會(huì)有任何系統(tǒng)效益產(chǎn)生。
從整個(gè)電力系統(tǒng)角度看，停建項(xiàng)目雖然有項(xiàng)目的損失，但全行業(yè)得到的利益肯定會(huì)高于局部的損失，有利行業(yè)健康發(fā)展。對(duì)于存量煤電項(xiàng)目，應(yīng)逐步控制其發(fā)電生產(chǎn)，將產(chǎn)能讓渡給清潔能源項(xiàng)目。
繼續(xù)大力發(fā)展清潔能源，逐步提高我國清潔能源在一次能源供應(yīng)中的占比。在發(fā)展規(guī)模上應(yīng)當(dāng)放開手腳，大力發(fā)展。核電在我國已經(jīng)有幾十年的發(fā)展歷史，目前國內(nèi)建設(shè)運(yùn)營已經(jīng)成熟，并已經(jīng)開始走出去海外發(fā)展，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、安全角度看，具備了大規(guī)模發(fā)展條件，在沿海廠址資源稀缺的情況下，內(nèi)陸發(fā)展也成了必然選擇；風(fēng)電、太陽能代表著能源領(lǐng)域革命的主要方向，其優(yōu)質(zhì)性、先進(jìn)性已得到公認(rèn)，是實(shí)現(xiàn)低碳戰(zhàn)略的必然選擇，我國在較長的一段時(shí)間內(nèi)要保持政策導(dǎo)向和投資強(qiáng)度。
?。ㄈ┩苿?dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新
在體制機(jī)制設(shè)置的初始階段，就應(yīng)明確目的——推進(jìn)能源綠色低碳化，通過調(diào)整政策系統(tǒng)、價(jià)格系統(tǒng)以及市場(chǎng)化改革，建立現(xiàn)代能源體系，整體提高能源效率。
戰(zhàn)略層面，應(yīng)當(dāng)明確綠色低碳能源增量的主體地位，科學(xué)和動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)未來能源需求，避免投資浪費(fèi)和無序競(jìng)爭(zhēng)。
在運(yùn)行機(jī)制上，要充分考慮環(huán)境治理的巨大經(jīng)濟(jì)成本，以及環(huán)境污染帶來的巨大健康成本和社會(huì)代價(jià)，從源頭治理，減少排放源。綠色低碳能源的環(huán)境外部性優(yōu)勢(shì)需要充分體現(xiàn)。要切實(shí)解決綠色低碳能源直接附加成本由用戶負(fù)擔(dān)的機(jī)制和實(shí)際操作問題。
制止盲目錯(cuò)誤投資的經(jīng)濟(jì)效益，可能比消納綠色低碳電力的直接負(fù)擔(dān)更大。風(fēng)光水沒有相應(yīng)燃料和流動(dòng)資金成本，核電充分上網(wǎng)的燃料附加成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于煤電，保障非化石能源電力充分上網(wǎng)，得到的系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)效益肯定比保持火電運(yùn)行時(shí)間得到的效益高。要?jiǎng)?chuàng)新合理利益分享機(jī)制，排除體制機(jī)制障礙，保證優(yōu)質(zhì)能源加快發(fā)展。
可以通過電力系統(tǒng)碳排放交易機(jī)制的建立，逐漸把碳排放成本進(jìn)入電力發(fā)電成本，促進(jìn)發(fā)電企業(yè)的優(yōu)化選擇。實(shí)現(xiàn)清潔項(xiàng)目碳減排貨幣化、火電項(xiàng)目外部環(huán)境成本內(nèi)部化，促進(jìn)價(jià)值分配向綠色低碳項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，通過市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)能源供給低碳化。
總體來看，能源革命是一個(gè)涉及到多領(lǐng)域、多層級(jí)的系統(tǒng)工程，改革過程既要兼顧經(jīng)濟(jì)效益，又要兼顧環(huán)境效益，既要對(duì)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀有準(zhǔn)確的判斷，又要對(duì)未來的發(fā)展形勢(shì)有合理的預(yù)期，需要改革者在充分利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，加強(qiáng)整體把控和調(diào)節(jié)，確保實(shí)現(xiàn)改革目的。
