張樹偉：電力體制改革需重新聚焦體制

　　經(jīng)過四年的電改，電力系統(tǒng)仍舊面臨若干體制方面的重大隱憂。改革再出發(fā)，需要進(jìn)一步回歸聚焦體制改革，以使得改革朝著以更可持續(xù)、更透明、更具明確規(guī)則與目標(biāo)的方向發(fā)展下去。

　　2015年3月電改9號文發(fā)布，標(biāo)志著我國新一輪的電力改革開始，到現(xiàn)在已經(jīng)整整四年時(shí)間。四年內(nèi)，各個(gè)省區(qū)進(jìn)行了售電放開、增量配電網(wǎng)、現(xiàn)貨市場、輸配電價(jià)獨(dú)立核算等若干試點(diǎn)。但是應(yīng)該講，重大的、不可逆的變化仍未發(fā)生。

　　隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)的發(fā)生，外部環(huán)境發(fā)生重大改變，我國對內(nèi)開放與結(jié)構(gòu)性改革的步伐有望進(jìn)一步加快，電力部門改革有望進(jìn)一步提速。

　　4年的時(shí)間，對于一個(gè)重大的變化，說短不短，說長不長，但毫無疑問是處于一個(gè)關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)，是否取得成功，中期的評估與選擇無疑是非常重要的。

　　美國德州電力市場（ERCOT），2001年采用區(qū)域定價(jià)（zonal pricing）開始運(yùn)營，2003年決定開始改變市場設(shè)計(jì)，用節(jié)點(diǎn)電價(jià)（nodal pricing）替代，到2010年進(jìn)行了40個(gè)星期的測算并最終投入運(yùn)行。也就是說，從區(qū)域定價(jià)到節(jié)點(diǎn)定價(jià)，用了大概6-8年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了革命性的變化。

　　德國（地理區(qū)域大約我國的1-2個(gè)?。┰跉W盟法令下，1998年開始電力部門放松管制（市場化）改革，經(jīng)歷地區(qū)壟斷供電商一系列的重組與分割，開放自然壟斷輸配基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)用兩側(cè)市場，用戶與發(fā)電商直接交易（長期合同）。

　　2000年兩大電力交易所建立（萊比錫與法蘭克福）開始現(xiàn)貨交易，到2004年12%的電力交易已經(jīng)是現(xiàn)貨交易。4-8年的時(shí)間基本從管制轉(zhuǎn)換到充分的開放競爭軌道上，特別是短期市場提供更大的價(jià)格與交易透明性上。

　　是向前走，還是困于目前的進(jìn)展？向前則需要基于目前的進(jìn)展進(jìn)一步深化改革，趨近一個(gè)“充分開放、公平競爭、價(jià)格日益趨同”的電力市場環(huán)境。如果只能困于目前的進(jìn)展甚至有所回頭，那么改革就從此漸行漸遠(yuǎn)。當(dāng)下處在一個(gè)關(guān)鍵的十字路口。

　　從筆者所在的機(jī)構(gòu)，以及筆者個(gè)人的觀點(diǎn)來看，當(dāng)前系統(tǒng)仍舊面臨若干體制方面的重大隱憂，過去四年的改革仍未涉及，而它又會影響市場化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改革再出發(fā)，需要進(jìn)一步回歸聚焦體制改革，以使得改革朝著以更可持續(xù)、更透明、更具明確規(guī)則與目標(biāo)的方向發(fā)展下去。

　　本文即聚焦這些重大的體制隱憂，分析其前因后果以及可能的解決方案與風(fēng)險(xiǎn)，期待引發(fā)更多更高分辨率的討論。筆者也將在今后的文章中，進(jìn)一步解析其中的若干方面，特別是涉及調(diào)度體系組織與系統(tǒng)如何實(shí)現(xiàn)平衡范式方面的內(nèi)容。

　　改革體制隱憂之一：不負(fù)責(zé)系統(tǒng)平衡卻專門制造不平衡的調(diào)度

　　很多研究中國電力行業(yè)的外國學(xué)者專家，對中國調(diào)度體系的描述往往用平均調(diào)度（e q ualdispatch）來描述。這著實(shí)是對這一中國特色問題的誤解。

　　平均調(diào)度只在年尺度上成立，也就是機(jī)組是否實(shí)現(xiàn)了年初確定的發(fā)電小時(shí)數(shù)，而年內(nèi)卻往往是高度自由量裁的。調(diào)度具有巨大的安全責(zé)任，從而也具有了極大的權(quán)力，其對于系統(tǒng)平衡的實(shí)現(xiàn)方式不是專門化的建立輔助服務(wù)市場，而是成為所有機(jī)組年內(nèi)時(shí)間尺度市場份額的指揮官。

　　歷史上，對這種自由量裁權(quán)力的限制也曾經(jīng)出現(xiàn)過，也就是調(diào)度準(zhǔn)則的問題，比如煤耗最小調(diào)度、節(jié)能發(fā)電調(diào)度等，但是經(jīng)濟(jì)效率原則——讓此時(shí)此地（嚴(yán)格的講是一個(gè)平衡控制區(qū)內(nèi)）成本最低的機(jī)組來優(yōu)先滿足需求——卻從來未進(jìn)入視野。

　　最近出臺的可再生能源配額制度，也來參與對調(diào)度權(quán)的爭奪。可惜的是，對物理電力流的追蹤核算除了增加不必要的復(fù)雜性，而且有可能悖于經(jīng)濟(jì)效率原則。

　　按照網(wǎng)上公開渠道的說法，國家調(diào)度中心的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)國家電網(wǎng)的調(diào)度運(yùn)行，直接調(diào)度跨區(qū)電網(wǎng)及有關(guān)電廠；負(fù)責(zé)國家電網(wǎng)公司所屬及直調(diào)大型水電廠的水庫調(diào)度；負(fù)責(zé)各區(qū)域間電力電量交易；編制國家電網(wǎng)運(yùn)行方式；依法對全國電網(wǎng)實(shí)施調(diào)度管理，協(xié)調(diào)各局部電網(wǎng)的調(diào)度關(guān)系；負(fù)責(zé)全國電網(wǎng)調(diào)度、運(yùn)行方式、水庫調(diào)度、電力市場、繼電保護(hù)、自動化和電力通信等專業(yè)管理；參與制定電網(wǎng)二次系統(tǒng)規(guī)劃。

　　在國調(diào)中心職責(zé)中，這里的“調(diào)度”一詞，似乎是“確定計(jì)劃”的意義更確切，而整個(gè)系統(tǒng)平衡居然不是其基本職能。這是全世界都不存在的情況。而其所謂的“負(fù)責(zé)各區(qū)域電力電量交易”的職能，往往成為各省調(diào)度平衡的“邊界”。

　　也就是說，這個(gè)機(jī)構(gòu)不僅不負(fù)責(zé)系統(tǒng)平衡，還是來專門制造系統(tǒng)不平衡的。過去的電力監(jiān)管報(bào)告，也明確反映了對這一問題的關(guān)切。

　　2015年，國家能源局《華中華東區(qū)域節(jié)能減排發(fā)電調(diào)度專項(xiàng)監(jiān)管報(bào)告》指出：電網(wǎng)公司以年度計(jì)劃形式下達(dá)跨省跨區(qū)電能交易任務(wù)，且經(jīng)常剛性執(zhí)行，不隨供需形勢變化，往往造成受電地區(qū)火電機(jī)組深度調(diào)峰或水電棄水。

　　不隨供需形勢變化，顯然是不合適的。但是如何變化，同樣存在著巨大的自由量裁空間。

　　事實(shí)上，不考慮供受兩側(cè)高時(shí)間分辨率的快速變化，這一所謂調(diào)度中心的計(jì)劃是影響整個(gè)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)效率的重要障礙，完全屬于沒有必要的制度性特權(quán)機(jī)構(gòu)。

　　大部分人可能知道美國競爭性開放電力系統(tǒng)中有7個(gè)地區(qū)電力市場與調(diào)度ISO，歐洲各國有超過50個(gè)調(diào)度TSO，德國有4個(gè)TSO，但是應(yīng)該沒有聽過有類似美國國家調(diào)度中心、歐盟調(diào)度中心以及德國國家調(diào)度中心這樣的機(jī)構(gòu)。

　　跨區(qū)的電力流動在部分時(shí)刻有其明確的必要性，但是何時(shí)以及多少潮流傳輸應(yīng)該是電網(wǎng)兩端的供需動態(tài)（可以近似的理解為內(nèi)生于現(xiàn)貨市場形成的價(jià)格來表征）決定的，而不是反過來。有理由相信，這一改變?nèi)绻軌虬l(fā)生，將極大地改善目前仍舊存在的嚴(yán)重棄風(fēng)棄光棄水限電情況。

　　因此，應(yīng)該裁撤國家調(diào)度中心，將其充實(shí)到省調(diào)或區(qū)調(diào)，或者直接轉(zhuǎn)為市場監(jiān)管力量（與國家市場監(jiān)督管理總局合并）；最起碼的底線——取消其年度計(jì)劃制定職能，是下一步有效的改革。

　　改革體制隱憂之二：煤電管制的標(biāo)桿電價(jià)作為現(xiàn)貨以及其他價(jià)格的標(biāo)桿？

　　在理論上，煤電標(biāo)桿電價(jià)屬于政府保障性收益，沒有任何風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)貨價(jià)格波動巨大，一天都可能有5-10倍的波動，風(fēng)險(xiǎn)顯而易見。因此，后者的平均價(jià)格（比如以年度算術(shù)平均衡量），往往會高于前者（需要支付風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)）。這一點(diǎn)也為中長期合同電價(jià)以及現(xiàn)貨電價(jià)之間關(guān)系的理論與實(shí)證研究所大量證明。

　　而我國目前的所有試點(diǎn)，要進(jìn)入更短更快市場——比如現(xiàn)貨或者大用戶雙邊短期交易——往往要降價(jià)的（廣東的試點(diǎn)報(bào)價(jià)就是相比標(biāo)桿下降多少），這其中存在著明顯的激勵(lì)不相容。進(jìn)入市場，反而要受損失，這樣的市場注定發(fā)育不起來，不可持續(xù)。

　　事實(shí)上，大量的發(fā)電廠，特別是燃煤電廠面臨居高不下的煤價(jià)，已經(jīng)在施加減少市場化交易參與的政治博弈理論?！敖ㄗh政府協(xié)調(diào)減少直接交易電價(jià)讓利幅度或暫緩直接交易”的呼聲已經(jīng)出現(xiàn)了很多次 。但吊詭的是，這些電廠一方面叫著虧損，一方面卻仍舊在爭取多發(fā)電。

　　這似乎顯示，目前的標(biāo)桿電價(jià)，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其流動成本的，多發(fā)電仍舊指向減少虧損的方面，而不是相反。

　　這種降價(jià)的取得，既是市場完全缺乏流動性下的行政干預(yù)結(jié)果，也反映了標(biāo)桿電價(jià)體系的缺陷。高高在上，完全不反映電力供需動態(tài)的標(biāo)桿電價(jià)，恰恰成為了市場化交易的障礙。更嚴(yán)重的是，這一標(biāo)桿電價(jià)居然成為了越來越多體系參照的“標(biāo)桿”，比如可再生能源“平價(jià)”的問題。

　　目前，隨著風(fēng)電，特別是太陽能電池板成本的下降，以及世界各地各種招標(biāo)低電價(jià)水平的出現(xiàn)，對于在2020年及其后幾年可再生能源發(fā)電與傳統(tǒng)煤電平價(jià)的預(yù)期日益強(qiáng)烈，特別是在光伏行業(yè)。但是，可惜的是，這種缺乏經(jīng)濟(jì)考量，跟一個(gè)行政管制標(biāo)桿電價(jià)比較的所謂“平價(jià)”是嚴(yán)重缺乏含義的。

　　即使有這種所謂的平價(jià)，難道意味著以后只建設(shè)可再生電廠就行了嗎？顯然不行，即使你有再多的、超過最大負(fù)荷幾倍的光伏裝機(jī)，晚上的發(fā)電量也是零。

　　這個(gè)極端例子提醒我們，低的長期度電成本只是整個(gè)“平價(jià)”故事的一部分，甚至是很小的一部分。一個(gè)電源是否平價(jià)，應(yīng)該是跟它能在市場取得的收益（其本身的價(jià)值）相比，而不是一個(gè)靜態(tài)的其他電源的標(biāo)桿。

　　事實(shí)上，如果光伏迅速積累了大量的裝機(jī)，可想而知在中午發(fā)電高峰階段，系統(tǒng)的價(jià)格應(yīng)該為零才能足夠?qū)⑺衅渌麢C(jī)組排除出去，而保持系統(tǒng)平衡；而到了晚上，系統(tǒng)平衡容量不足，電價(jià)上漲，而光伏也并不能獲得相應(yīng)的高收益。這種情況下，光伏回收自身投資成本的機(jī)會在哪里？

　　這恰恰是目前的電力市場設(shè)計(jì)環(huán)境下歐美要越來越多面臨的問題。我國無疑存在更嚴(yán)重的系統(tǒng)容量過剩問題，國情不一樣。從容量角度，目前的標(biāo)桿電價(jià)體系，在我國更可能是反映到裝機(jī)過剩引發(fā)更嚴(yán)重的棄光限電問題。

　　如果政策信號給出“光伏已經(jīng)平價(jià)”的夸張結(jié)論，那么相信過不了多久，嚴(yán)峻的供需失衡與日間電力平衡挑戰(zhàn)下，決策者就必須干預(yù)裝機(jī)市場流動性與開放性要“光伏有序發(fā)展，控制總規(guī)模了”，即使是不要所謂的基于煤電標(biāo)桿的補(bǔ)貼，甚至低于那個(gè)水平。

　　電力系統(tǒng)高分辨率的平衡，應(yīng)該是各種機(jī)組開放競爭的結(jié)果，因此所謂的“穩(wěn)定輸出”并不具有價(jià)值。

　　將傳統(tǒng)化石能源機(jī)組的可控穩(wěn)定作為優(yōu)點(diǎn)，是問題界定錯(cuò)誤，對化石能源機(jī)組的夸大吹噓（overselling）；同樣，基于長期度電成本比較各種出力特性不同電源的優(yōu)劣，也不具有有用的含義，是對可再生能源的夸大吹噓。

　　事實(shí)與真相，應(yīng)該是介入這二者之間——平價(jià)沒有想象的那么容易?；茉蠢寐氏陆?，而不是穩(wěn)定輸出才是系統(tǒng)總成本最優(yōu)的選擇。

　　改革行政定立、存在了很多年的煤電標(biāo)桿電價(jià)體系，廢除其作為其他經(jīng)濟(jì)性比較的標(biāo)桿，成為另一項(xiàng)重要的體制改革內(nèi)容。其中一個(gè)備選項(xiàng)，是嚴(yán)格的區(qū)分容量電價(jià)與電量電價(jià)，大幅降低其電量電價(jià)到與燃料成本可比的程度，從而減弱其爭奪發(fā)電量的激勵(lì)，是解套各種改革復(fù)雜性與互動影響的選項(xiàng)之一。這方面，無疑需要更多更深入的研究與論證工作。

　　改革體制隱憂之三：電力消費(fèi)者缺乏有效的組織體系

　　德國的例子或許可以給出一些啟示。在德國，長期存在兩個(gè)機(jī)構(gòu)，消費(fèi)者聯(lián)合會（Verbraucherzentrale Bundesverband, VZBV）以及能源消費(fèi)者聯(lián)合會（Bund der Energieverbraucher）。他們的存在與廣泛發(fā)揮作用，使得電力價(jià)格是高還是低的問題在社會上有了一個(gè)充分平衡與透明的認(rèn)識，在不同的歷史時(shí)期發(fā)揮了明顯的作用。

　　這恰恰是我國過去所缺乏的，特別表現(xiàn)在對于高耗能行業(yè)的反復(fù)懲罰上?；诟吆哪堋昂哪艽蟆保杂绣e(cuò)，從而也可以以“抓大放小”的方式，方便地解決能源潛在的短期與供應(yīng)安全的做法仍舊廣泛存在。

　　這與統(tǒng)一開放市場建設(shè)格格不入。能源如果是種商品，那么其支付了相應(yīng)的價(jià)格，其私人成本嚴(yán)格等于社會成本的話，就不存在任何額外干預(yù)的理由，無論是它把能源拿去做燃料、做原料還是埋在地下，這是購買者的自由。

　　過去政府出臺的所謂對高耗能的“懲罰性電價(jià)”，懲罰的是用得浪費(fèi)的（所謂效率低），而不是用量大的，這其中存在邏輯問題。反行政壟斷，從消除對高耗能行業(yè)的歧視開始做起，是一個(gè)可以有所作為的領(lǐng)域。2018年機(jī)構(gòu)改革建立的國家市場監(jiān)督管理總局，有望在這方面發(fā)揮巨大的影響力，與國資委、財(cái)政部、能源局一道塑造整個(gè)能源行業(yè)的未來。

　　作為政府機(jī)構(gòu)的決策支撐部門，近期建立的中國電力用戶聯(lián)合會是作為中國電力企業(yè)聯(lián)合會（CEC）——電力供應(yīng)行業(yè)游說與卡特爾的互補(bǔ)型組織，是更好體現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)利的制度途徑之一。

　　改革體制隱憂之四：需要衡量改革是否成功的新標(biāo)準(zhǔn)

　　2015年電力體制改革啟動之際，筆者曾經(jīng)撰文，試圖建立改革成功的可衡量標(biāo)準(zhǔn)——盯住美國稅前電價(jià)水平。目前，隨著美國天然氣價(jià)格的波動與上升（可能只是暫時(shí)現(xiàn)象），以及我國工商業(yè)電價(jià)2018年實(shí)現(xiàn)10%降價(jià)目標(biāo)的取得，這一目標(biāo)已經(jīng)可以說基本實(shí)現(xiàn)了?，F(xiàn)在，中國與美國的總體不含稅電價(jià)水平，應(yīng)該是大體上相當(dāng)?shù)?。這是過去四年改革的部分成績與成功。

　　那么，在目前的階段與起點(diǎn)上，我們無疑需要一個(gè)新的標(biāo)準(zhǔn)——一個(gè)簡明、易于衡量與理解的指標(biāo)。這無疑會是一個(gè)“仁者見仁、智者見智”的問題。但是，從筆者的視角，設(shè)定電力系統(tǒng)運(yùn)行的透明度指標(biāo)，可以作為下一步電力體制改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。

　　在我國，足夠時(shí)間與空間分辨率的調(diào)度運(yùn)行數(shù)據(jù)仍舊是不公開的。理由雖然令人費(fèi)解，但是在市場日益多樣化、需求與供應(yīng)日益復(fù)雜的系統(tǒng)現(xiàn)狀與未來情況下，這已經(jīng)影響到了對電力系統(tǒng)與行業(yè)幾乎所有問題的理解，比如棄風(fēng)問題。并且，這種無必要的保密，已經(jīng)成為更先進(jìn)的發(fā)電（比如prosumer）與用能（比如基于數(shù)字化能源系統(tǒng)）方式發(fā)展的桎梏。

　　信息公開是市場主體參與市場競爭的基本條件之一。我國已經(jīng)制定了雄心勃勃的電力短期市場計(jì)劃，2020年實(shí)現(xiàn)全國市場，并大幅縮短報(bào)價(jià)的提前量時(shí)間（所謂“關(guān)門”時(shí)間）。參與者的數(shù)量、其提交出力與價(jià)格信息的頻率都將大大增加；根據(jù)市場的公開信息調(diào)整自身的報(bào)價(jià)行為，取得更高收益是參與市場的需要；根據(jù)歷史報(bào)價(jià)信息披露監(jiān)管者分析是否存在市場操縱等行為是監(jiān)管的必須工作。這些，都需要市場透明度的極大提升，特別是調(diào)度運(yùn)行數(shù)據(jù)。透明度，已經(jīng)成為下一步電力體制改革的關(guān)鍵所在。

　　小 結(jié)

　　建設(shè)一個(gè)足夠統(tǒng)一、足夠開放、足夠競爭的電力市場與電力部門，將有效清除中國電力行業(yè)長期存在的邏輯與理論指導(dǎo)謬誤，有效地降低全社會的用電與用能成本，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

　　這將是一項(xiàng)長期的任務(wù)。過去4年的電力體制改革，聚焦在交易層面，取得了有限但是影響仍將深遠(yuǎn)的影響。未來，這種變化，如果沒有系統(tǒng)運(yùn)行范式方面的配合與支持，隨時(shí)都可能退回來。

　　要不可逆地進(jìn)入改革的軌道，以上提及的四點(diǎn)——改革調(diào)度體系與范式；改變煤電標(biāo)桿電價(jià)體系；突出電力消費(fèi)者權(quán)利；建立可衡量的改革成功的新標(biāo)準(zhǔn)——是筆者有限視野中的必要體制性改革內(nèi)容。

　　從這一視角，我國的電力體制改革，需要再出發(fā)。我們愿意積極參與、見證這一再出發(fā)的過程。

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