自2013年回暖以來，我國光伏行業(yè)實現(xiàn)了快速發(fā)展，這其中一個重要原因就是得益于國家的補貼政策。補貼模式也早已由過去一次性補貼的1.0時代進入到全電量補貼的2.0時代。目前，補貼模式在操作過程中，也不可避免地出現(xiàn)一些問題，致使一部分補貼資金遲遲不能到位。全國工商聯(lián)新能源商會常務副秘書長史利民告訴記者，導致補貼拖欠的原因主要有兩方面，首先就是規(guī)則、制度設計上的問題，其中錢不夠發(fā)不夠用的問題更大;另外，由于相關部門工作協(xié)調(diào)不夠，申報流程復雜，導致發(fā)放不及時，落實不到位。
缺口
補貼拖欠達到550億元
業(yè)內(nèi)人士對記者說，中國光伏補貼的 1.0時代是“金太陽+建筑一體化”階段，這時期的項目主要是屋頂項目，補貼的主要形式是電站建造初裝成本的一次性補貼。但由于初裝補貼僅僅針對裝機量，忽視了電站的發(fā)電量，導致部分電站的設備和建造質(zhì)量都差強人意，僅實施了3年，1.0階段就結束了。該補貼模式出現(xiàn)的問題較多，遺留下了很多問題。如監(jiān)管不嚴，有人企圖空手套白狼獲國家補助等也從另一層面造成了今日的補貼滯留問題。
為此，2013年8月，國家發(fā)展改革委在《關于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》中明確提出了沿用至今的光伏補貼模式，使得光伏進入了全電量的度電補貼時代。該通知規(guī)定，光伏電價超出煤電價格的部分需由財政負擔;而分布式光伏發(fā)電自用后的剩余電量，則按脫硫煤電上網(wǎng)價收購，同時實行度電0.42元的國家補貼標準，也由國家發(fā)放。自此，中國光伏發(fā)電裝機總量迅猛增長，很快從2013年底的17.5吉瓦躍升至2015年底的43吉瓦。
補貼政策調(diào)整后雖然推動了光伏產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，但隨著補貼資金的逐年拖欠，缺口越來越大。
據(jù)了解，自2012年開始，財政部公布了5批可再生能源電價附加資金補助目錄，包括2013年8月之前建成投產(chǎn)項目，已累計發(fā)放補貼資金約1000億元。
到2015年，我國補貼額度將近1000億元/年，但就現(xiàn)在的情況而言，我國每年只能上收200億~250億元，即使按照附加資金應收盡收計算，目前可再生能源補貼缺口也有550億元左右。
不足
直接影響行業(yè)健康發(fā)展
沒有過去的補貼，就沒有現(xiàn)在光伏產(chǎn)業(yè)的輝煌。這是在光伏行業(yè)廣泛流傳的一句話。
晶龍集團董事長靳保芳表示，對于光伏電站這一資本密集型行業(yè)來說，目前平均有70%左右的借貸融資。補貼資金的延遲，會加重電站企業(yè)的財務成本，侵蝕利潤，使其持續(xù)發(fā)展受到巨大阻礙，甚至會陷入資金鏈斷裂的危機。
記者了解到，受可再生能源附加費不足、補貼發(fā)放程序冗雜等影響，15家光伏電站營運商統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，其光伏補貼拖欠額度已超過100億元。終端光伏電站沒有錢，就會逐步向中上游產(chǎn)業(yè)鏈傳導，最后形成產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)發(fā)電企業(yè)、設備企業(yè)、零部件企業(yè)間的三角債現(xiàn)象，嚴重影響了企業(yè)的正常經(jīng)營和經(jīng)濟效益，間接提高了可再生能源發(fā)電成本，進而對整個光伏產(chǎn)業(yè)都產(chǎn)生很大的負面影響。
另外，光伏扶貧已在去年年底被中央確認為“十三五”期間的精準扶貧模式，未來幾年將是推動光伏行業(yè)發(fā)展的一個重要支點。我們不難想象，用一個需要幫扶的行業(yè)進行扶貧，一旦補貼缺口過大必然影響到扶貧的效益。
據(jù)了解，目前光伏扶貧每年需要160億~800億元的總投資，即使按照20%的資本金進行估算，國家也需要投入32億~160億元的資金。今年3月，國務院扶貧辦、國家能源局五部門聯(lián)合發(fā)布的《關于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》提出，要保障每年每戶增加收入3000元以上。然而按照現(xiàn)行的脫硫標桿電價和光伏標桿電價，補貼部分占到收入的55%~62%。如果發(fā)生補貼拖欠的情況，則相當于一半以上的收入被拖欠。
國務院扶貧辦開發(fā)指導司副司長許健民表示，由于目前補助資金發(fā)放缺口比較大，為了確保整個光伏扶貧電站的收益率，不能讓參與這項工作的企業(yè)因為投資規(guī)模過大、回款周期過長而陷入資金困難的窘境。對于參與光伏扶貧的電站，整個財政補助資金應優(yōu)先足額及時發(fā)放。
措施
完善可再生能源補貼機制
2015 年12月，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關于降低燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價和一般工商業(yè)用電價格的通知》，將可再生能源電價附加征收標準上調(diào)4厘至0.019元/千瓦時，預計可多征收可再生能源專項資金190億元。按照這一增收額度，僅能彌補一部分拖欠補貼費用，無法覆蓋目前累積的補貼缺口，更難以支持《可再生能源“十三五”發(fā)展規(guī)劃》征求意見稿中提出的“2020年光伏發(fā)電裝機1.5億千瓦”發(fā)展目標所需的補貼資金規(guī)模。
史利民告訴記者，目前而言，最重要的就是上調(diào)可再生能源電價附加的征收水平，并保證全部電量足額征收，以確保補貼資金能夠滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要?！鞍凑瘴覈司暧秒娏考s1000千瓦時計算，若可再生能源電價附加從0.019元/千瓦時上調(diào)至0.03元/千瓦時，人均年電費支出增加90元，約占農(nóng)村人均年收入的9‰，占城市人均可支配收入的 6‰，并不會對人民生活水平造成顯著影響?！苯７急硎荆瑢τ谪毨Ъ彝ゼ疤厥馊后w，可以扶貧方式對該部分支出予以彌補。
史利民還對記者說，調(diào)整補貼期限也是一個很重要的手段。可再生能源項目在實現(xiàn)平價上網(wǎng)前，所發(fā)電量按可再生能源上網(wǎng)標桿電價收購，直至項目完成貸款還本付息后，調(diào)整為按常規(guī)化石能源上網(wǎng)電價收購，既保障了可再生能源發(fā)電企業(yè)的合理經(jīng)濟效益，也保證了補貼資金的有效利用。
針對可再生能源附加審核和撥付部門出現(xiàn)的推諉現(xiàn)象，靳保芳則建議：修改《可再生能源法》第二十四條，并督促有關部門修改配套法規(guī)，明確征收可再生能源電價附加是可再生能源補貼的唯一來源，由國家發(fā)展改革委統(tǒng)一審核監(jiān)管，杜絕主管機構推諉現(xiàn)象。
另外，現(xiàn)行可再生能源補貼申報和審批流程過于繁瑣，也是補貼不能及時到位的一個重要原因。對此，中國可再生能源學會的相關專家表示：可以簡化可再生能源電價附加的征收和補貼申報、審批、撥付方式，規(guī)定可再生能源電力附加收支均由電網(wǎng)公司代為完成。
