2016年5月正值電力壟斷巨頭俄羅斯統(tǒng)一電力公司清盤8周年和俄政府通過電力改革基本方針15周年。電力改革作為俄政府本世紀(jì)初啟動(dòng)的為數(shù)不多的改革之一，截至目前，可以說已經(jīng)基本進(jìn)行到了既定終點(diǎn)。
盡管目前尚未見到對(duì)電力改革實(shí)際結(jié)果嚴(yán)肅而深刻的分析，但整體而言，民眾對(duì)此次電力改革怨聲載道、尖刻批評(píng)。對(duì)于俄羅斯消費(fèi)者來說，2001年平均電價(jià)在2美分/千瓦時(shí)左右波動(dòng)，然而2013年據(jù)俄羅斯統(tǒng)計(jì)署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，工業(yè)用電平均價(jià)格已經(jīng)達(dá)到6.9美分/千瓦時(shí)，非工業(yè)用電平均價(jià)格則超過了11美分/千瓦時(shí)。這完全已經(jīng)將俄羅斯電力價(jià)格拉至美國工業(yè)電力的平均價(jià)格水平（7美分/千瓦時(shí)），并且與大多數(shù)經(jīng)合組織國家的平均電價(jià)（11～15美分/千瓦時(shí)）也相差無幾了。
近年來隨著盧布大幅貶值，俄羅斯以盧布為單位的電價(jià)與他國以美元為單位電價(jià)的實(shí)際差別因素更加復(fù)雜。以2013年當(dāng)年的美元匯率計(jì)算，俄羅斯消費(fèi)者實(shí)際承擔(dān)的電價(jià)則更高：工業(yè)電價(jià)已經(jīng)超過7美分/千瓦時(shí)，非工業(yè)電價(jià)幾乎接近13美分/千瓦時(shí)。這不是消費(fèi)者期望看到的電力改革結(jié)果。改革伊始，政府曾向社會(huì)承諾通過建立電力市場競爭機(jī)制形成相對(duì)平衡的電價(jià)，而不是電價(jià)的無節(jié)制上漲。
而在電力改革策劃者經(jīng)常援引的美國市場，電力價(jià)格卻是另外一幅場景。美國工業(yè)用電價(jià)格長期穩(wěn)定，保持在6～7美分/千瓦時(shí)的水平，對(duì)于工業(yè)用戶來說，電價(jià)上漲的趨勢已多年未現(xiàn)。然而美國沒有統(tǒng)一的電力市場，也并非所有州對(duì)各自的電力系統(tǒng)進(jìn)行過結(jié)構(gòu)重組，但是在最近20年內(nèi)，與電網(wǎng)分離的獨(dú)立發(fā)電公司所占比重從小于2%增長到35%。在幾個(gè)主要大州獨(dú)立發(fā)電公司占比能達(dá)到40～60%（加利福尼亞州、得克薩斯州、紐約州），有的州甚至高達(dá)100%（賓夕法尼亞州、伊利諾伊州）。在鼓勵(lì)和發(fā)展電力市場競爭方面始終走在前列——這正是美國成為經(jīng)合組織國家中電力最廉價(jià)國家的關(guān)鍵因素之一。
俄羅斯電力改革為什么沒有帶來這樣的結(jié)果？
這個(gè)話題我們可以討論數(shù)年，但是俄羅斯電力改革進(jìn)展不順主要有兩個(gè)原因。其一是外部因素，與改革重組的設(shè)計(jì)初衷毫無關(guān)系；其二是內(nèi)部因素，是改革策劃者的直接失誤。
外部因素主要是沒有同時(shí)打破俄羅斯天然氣工業(yè)公司的壟斷權(quán)，以及政府采取激進(jìn)方案直接提高天然氣國內(nèi)市場價(jià)格，而非建立市場競爭機(jī)制。在1999～2000年間，改革策劃者不曾想象，電力市場重組會(huì)在天然氣工業(yè)壟斷權(quán)保留甚至加固的情況下展開，與此同時(shí)，俄羅斯天然氣工業(yè)公司還在收購發(fā)電資產(chǎn)（目前天然氣壟斷經(jīng)營商操控著全國超過16%的發(fā)電資產(chǎn)）。所有這一切讓人不可思議。要知道天然氣行業(yè)建立競爭市場的計(jì)劃當(dāng)時(shí)與電力市場計(jì)劃是相似的，天然氣市場和電力市場的改革本應(yīng)同步進(jìn)行，于2000年批準(zhǔn)通過的格列夫改革方案也是這樣設(shè)計(jì)的。
在政府著手天然氣行業(yè)競爭改革三年后，普京于2003年公開表示，將不會(huì)拆分俄羅斯天然氣工業(yè)公司。
天然氣市場改革對(duì)于電力市場有著難以估量的意義。天然氣發(fā)電占俄羅斯電力來源的50%。在主要依靠天然氣發(fā)電的大型發(fā)電公司的資金支出結(jié)構(gòu)中，購買燃料的費(fèi)用占比達(dá)到60～85%。坦率地說，如果2000年就知道天然氣行業(yè)在隨后15年間會(huì)保持壟斷、收購電力資產(chǎn)并在政府的支付下肆意抬高氣價(jià)，那么建立電力競爭市場的計(jì)劃就好似為餓狼扔去了一塊肥肉。
本世紀(jì)初，以俄羅斯科學(xué)院中央經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)研究所人員為首的專家團(tuán)隊(duì)曾做過這樣的估算：如果把俄羅斯天然氣工業(yè)公司拆分成幾十個(gè)獨(dú)立的天然氣開采企業(yè)，那么在各種對(duì)比衡量情景下，俄國內(nèi)市場氣價(jià)都不會(huì)超過60～80美元/千立方米，因?yàn)樘烊粴忾_采成本低廉，建設(shè)于蘇聯(lián)時(shí)間的輸氣管道也不需要回收資本支出。然而政府于2007年通過的第333號(hào)決議批準(zhǔn)將國內(nèi)市場天然氣價(jià)格逐步提升至國外市場最高基準(zhǔn)價(jià)格，即歐洲大陸天然氣價(jià)格水平。在隨后幾年，這項(xiàng)決議風(fēng)雨無阻地堅(jiān)定執(zhí)行。以致到2011年俄國內(nèi)市場天然氣平均躉售價(jià)格（含增值稅）已超過100美元/千立方米，2013年達(dá)到120美元/千立方米。盧布貶值稍微緩解了以美元計(jì)價(jià)的國內(nèi)氣價(jià)變化速度，但是以盧布計(jì)價(jià)的國內(nèi)氣價(jià)增長速度卻無可回避。俄羅斯天然氣工業(yè)公司數(shù)據(jù)顯示，2015年國內(nèi)市場天然氣平均價(jià)格（含增值稅）為4300盧布/千立方米，而在2006年平均躉售價(jià)格僅為1330盧布/千立方米。2013年（盧布大幅貶值前）平均躉售價(jià)格為135美元/千立方米。
而在天然氣開采競爭極其激烈的美國，最大的天然氣開采商開采量僅占全國天然氣開采總量的3.5～4%，目前HenryHub躉售價(jià)格也只是剛剛超過70美元/千立方米。
正是政府在天然氣行業(yè)發(fā)展問題上所作決定，也就是拒絕打破俄羅斯天然氣工業(yè)公司的壟斷權(quán)，以及價(jià)格瘋狂飆升合法化成為俄羅斯電價(jià)上漲的主要原因，也成為電力改革未能奏效的根源所在。
電力改革進(jìn)展不順的原因之二即屬內(nèi)部因素。改革策劃者當(dāng)時(shí)將過多精力放在如何限制未來發(fā)電公司吸收合并的問題上，其結(jié)果完全毀滅了市場的競爭氛圍。并且這樣做的理由也是前所未聞：俄羅斯統(tǒng)一電力公司董事長丘拜斯表示，發(fā)電資產(chǎn)的出售問題才是最令人擔(dān)心的，而隨后市場會(huì)將發(fā)電公司自行配置到位。
市場隨后進(jìn)行了如下的“自行配置”。首先，以俄羅斯科學(xué)院能源研究院人員為首的專家團(tuán)隊(duì)對(duì)未來電力市場的市場集中化做出了精彩的分析，他們根據(jù)赫芬達(dá)爾指數(shù)計(jì)算得出，俄電力市場躉售和地區(qū)發(fā)電公司相對(duì)平衡的結(jié)構(gòu)組成為：10家躉售發(fā)電公司和14家地區(qū)發(fā)電公司。
但是現(xiàn)在，在發(fā)電公司進(jìn)行了所有的吸收合并之后，事實(shí)上電力市場上僅剩下5家相互獨(dú)立的躉售發(fā)電公司和7家與躉售發(fā)電公司所有者無關(guān)的地區(qū)發(fā)電公司。就這樣，發(fā)電公司的數(shù)量減少了近一半。
對(duì)發(fā)電公司的管控情況則更糟。由國家控股的4家最大的發(fā)電公司掌握著全國超過55%的發(fā)電總裝機(jī)。如果再加上3家大型股份公司，由這些大型發(fā)電公司掌握的裝機(jī)容量已經(jīng)超過全國總裝機(jī)的73%（這部分還是最好的裝機(jī)，所剩裝機(jī)中有三分之二是二類的區(qū)域和地方發(fā)電站）。這是一組可怕的數(shù)字。它意味著，俄羅斯電力市場現(xiàn)在沒有任何競爭可言，這里占統(tǒng)治地位的是國家機(jī)構(gòu)操控的寡頭壟斷，和油氣領(lǐng)域、銀行領(lǐng)域、交通領(lǐng)域的情況是一樣的。
而在美國，5家最大的發(fā)電公司僅控制著全國20%的裝機(jī)容量。
為何改革策劃者沒有設(shè)法防止電力資產(chǎn)所有權(quán)合并，最終導(dǎo)致無法在全國建成競爭市場，這讓人費(fèi)解。在丘拜斯及其團(tuán)隊(duì)的改革工作中始終是電力資產(chǎn)拆分和出售問題優(yōu)先，而非市場命運(yùn)和出路問題優(yōu)先。如果說到電力市場長期戰(zhàn)略，顯然已經(jīng)不是他們關(guān)注之所在。原因很簡單：公司化和資產(chǎn)出售是丘拜斯團(tuán)隊(duì)自上世界90年代以來最了解、也是最感興趣的問題，而其離開俄羅斯統(tǒng)一電力公司后，就更不會(huì)關(guān)注電力市場的未來了。難怪在其退出統(tǒng)一電力公司后，電力資產(chǎn)輕易就被接近政權(quán)的小眾利益團(tuán)體獲取。
這大致上也反映出俄羅斯近幾十年來的發(fā)展模式，所以無需過多指責(zé)丘拜斯改革團(tuán)隊(duì)。但是作為改革策劃者，對(duì)于隨后的市場集中化迅猛發(fā)展沒有做出任何防范之舉，毫無疑問，屬于改革設(shè)計(jì)本身的失誤。
隨后俄羅斯電網(wǎng)公司電網(wǎng)業(yè)務(wù)的合并也未能緩解電價(jià)飆升局面，當(dāng)然電網(wǎng)業(yè)務(wù)合并是后來采取的措施，并非當(dāng)初電力改革所設(shè)計(jì)。最終，電網(wǎng)系統(tǒng)的電價(jià)調(diào)控淪為所謂“規(guī)制俘虜（regulatorycapture）”的犧牲品（這種情況是指，基礎(chǔ)行業(yè)類公司影響力巨大，調(diào)控機(jī)構(gòu)無法與之抗衡，并且很容易在電價(jià)上聽之任之，任其擺布）。以聯(lián)邦電網(wǎng)公司為例，2008～2014年間該公司輸電量提高10%，公司收入提高了1.5倍，沿干線電網(wǎng)輸送1千瓦時(shí)電量的單位成本從15戈比增長到33戈比（依據(jù)公司年度報(bào)告數(shù)據(jù)）。關(guān)于配電網(wǎng)的情況，由于無休止的結(jié)構(gòu)重組，評(píng)估起來更加復(fù)雜。但有一點(diǎn)是明確的，電網(wǎng)超級(jí)集中化只會(huì)增加消費(fèi)者的價(jià)格壓力。15年前展開的電力改革并沒有預(yù)料到這種市場超級(jí)集中化的出現(xiàn)。改革策劃者單純地以為，電網(wǎng)公司會(huì)有很多，并且這么多的電網(wǎng)公司，從調(diào)控的角度來看，受到的影響會(huì)很小。
不管怎樣，由于典型的寡頭壟斷，政府不遺余力地抬高國內(nèi)市場氣價(jià)，在俄羅斯最終未能形成競爭化的電力市場。近幾年內(nèi)我們還會(huì)看到電價(jià)的繼續(xù)上漲，上漲至無法預(yù)料的水平。而像美國那樣，建立天然氣和電力市場激烈競爭的長期機(jī)制，實(shí)現(xiàn)電價(jià)的平衡和低廉，對(duì)于俄羅斯而言，只能成為夢想。
