鄰避”(NIMBY，NotInMyBackYard，別在我家后院)是個(gè)外來音譯詞，源于20世紀(jì)五六十年代西方國家市民反對將垃圾處理廠、變電站等公共設(shè)施建在自家附近的抗議活動;由此衍生出“鄰避”設(shè)施(反對建設(shè)的公共設(shè)施)“鄰避”運(yùn)動(針對某一公共設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)的居民集會等抗議)等詞匯，有人稱為“鄰避”效應(yīng)，有人稱為“鄰避”運(yùn)動，也有人稱為“群體性事件”。在我國，自反對PX項(xiàng)目落地，到反對垃圾處理廠、變電站等公共項(xiàng)目建設(shè)等，“鄰避”事件可謂此起彼伏，從未消停過，并成為一些地方項(xiàng)目建設(shè)常遭遇的棘手難題，甚至成為難以逾越的“鴻溝”。因此，化解“鄰避”困境十分迫切。
城鄉(xiāng)垃圾處理勢在必行
垃圾處理是每個(gè)城市都要解決的現(xiàn)實(shí)問題;相對于其他公共設(shè)施建設(shè)，垃圾焚燒廠選址受行政空間和運(yùn)輸費(fèi)用等因素制約。在堆肥、填埋和焚燒處理等垃圾處理方式中，焚燒具有用地省、處理快、減容多、污染影響小等優(yōu)點(diǎn)，還能發(fā)電上網(wǎng)或提供熱水。研究發(fā)現(xiàn)，5個(gè)人的生活垃圾焚燒發(fā)電就可滿足1個(gè)人的日常用電需求。因此，人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地稀缺的城市，尤其是100萬以上人口城市會優(yōu)先選擇焚燒方式處理垃圾。垃圾焚燒發(fā)電不僅能解決“垃圾圍城”問題，還能增加能源供應(yīng)，因而是“一舉多得”的好事。
垃圾焚燒也存在技術(shù)及管理方面的問題。一是垃圾運(yùn)輸車輛噪聲和散發(fā)的臭氣，給公眾留下不良印象，并因此產(chǎn)生“鄰避”心理。二是垃圾焚燒廠選址不公開、環(huán)評不規(guī)范，公眾不知情、信息不透明成為一些“鄰避”沖突的由頭。三是缺乏平等有效的溝通機(jī)制和公平合理的利益補(bǔ)償，周邊公眾因享受不到焚燒發(fā)電的好處而覺得憋屈。四是公眾擔(dān)心垃圾焚燒廠的建設(shè)，影響所在小區(qū)的房價(jià)升值(有時(shí)是重要原因);五是隨著居民生活水平的提高，保護(hù)環(huán)境意識增強(qiáng);垃圾焚燒廠污染物排放超標(biāo)或“選擇性達(dá)標(biāo)”影響環(huán)境質(zhì)量;加之二惡英污染被人為放大，引起周邊居民恐慌，并成為“鄰避現(xiàn)象”的直接誘因。
垃圾焚燒，因“鄰避”效應(yīng)而被推到風(fēng)口浪尖，面對日益增多的“鄰避”問題，一些城市垃圾焚燒項(xiàng)目陷入“上馬—抗議—下馬”窘境，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)因垃圾焚燒廠的“鄰避”運(yùn)動被撤職的情形;當(dāng)然，我國一些地方較好地解決了垃圾焚燒廠與居民和諧相處問題。
筆者并非推崇垃圾焚燒，一些城市將垃圾處理、河道清淤、環(huán)境治理一體化，廢物發(fā)酵產(chǎn)生沼氣，經(jīng)凈化后作為新能源汽車的原料，并發(fā)展成為“賺錢”的生意。因此，要對不同處理方案進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、技術(shù)評價(jià)，以體現(xiàn)“害權(quán)取輕、利權(quán)取重”原則?？偨Y(jié)國內(nèi)外化解“鄰避”效應(yīng)的做法和經(jīng)驗(yàn)，提出化解之策，具有十分重要的意義。
垃圾焚燒“鄰避”困境化解對策
“鄰避”問題的化解，是政府治理能力的體現(xiàn);需要事前預(yù)防、事中應(yīng)對和善后，需要政府、企業(yè)和公眾的良性互動。只有這樣，才能使城市生活垃圾問題得到妥善解決。
1.轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，科學(xué)定位。對于觀念的轉(zhuǎn)變，筆者認(rèn)為，城市管理者應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，垃圾處理投資固然可以增加GDP，但目的是改善人居環(huán)境。如果追求GDP增長，將垃圾焚燒作為“營利”產(chǎn)業(yè)對待，會扭曲其本來性質(zhì)。垃圾是現(xiàn)今惟一增長的“資源”，必須得到妥善處理，“垃圾圍城”困境必須破解;垃圾處理既造福當(dāng)代也利在千秋，是公共事業(yè)，事關(guān)民眾福祉，事關(guān)社會和諧，也是宜居環(huán)境的重要標(biāo)志。垃圾是一個(gè)局部性問題，地方政府必須承擔(dān)責(zé)任，建章立制，制定規(guī)劃、出臺政策，以免使自己作為公共利益承擔(dān)者和利益糾紛仲裁者的身份遭到質(zhì)疑，陷入“塔西陀陷阱”：無論說什么話、做什么事均得不到居民認(rèn)可。垃圾處理是一個(gè)長期問題，不能拖、不能等也不能不解決，必須尋找一個(gè)當(dāng)?shù)鼐用窠邮艿慕鉀Q方案。換言之，城市生活垃圾不處理不行，但粗放式的處理也不行。
制定規(guī)劃。將垃圾處理設(shè)施建設(shè)納入“三規(guī)合一”總體安排;重視規(guī)劃銜接，土地利用規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃等一經(jīng)批準(zhǔn)，就以法規(guī)的形式確定下來，以免“領(lǐng)導(dǎo)一動規(guī)劃重弄”。
明確目標(biāo)。近期，可在減量化的前提下將垃圾清運(yùn)出去作為重點(diǎn)，以免成為污染源;又要盡可能還歷史舊賬，清除圍城的“垃圾山”。中長期看，應(yīng)選擇適合當(dāng)?shù)貤l件的處理方式，減少垃圾填埋占地，因?yàn)椴糠殖鞘幸褵o地可埋垃圾，而且土地還要“留給子孫耕”，目的是還民眾一個(gè)優(yōu)美、舒適的環(huán)境。
明確處理順序。應(yīng)按“避免產(chǎn)生、循環(huán)使用、最終處置”的順序處理垃圾，形成垃圾分類-回收利用-填埋、分類-堆肥-焚燒和分類-堆肥-焚燒-填埋等模式。垃圾減量化，要從源頭做起;公眾要改變消費(fèi)觀念和習(xí)慣。如到飯店吃飯盡可能“光盤”，剩下來打包帶走;少用一次性產(chǎn)品，分類投放垃圾，廢紙、廢塑料等廢物放到標(biāo)有可回收字樣的垃圾箱。完善回收系統(tǒng)，加強(qiáng)“兩網(wǎng)融合”，為后續(xù)處理創(chuàng)造條件，解決“垃圾圍城”難題。
2.從分類入手源頭減量，排放必須達(dá)標(biāo)?！班彵堋背闪艘粋€(gè)普遍問題，究其原因主要有：一是政府以為“技術(shù)可行”就會得到民眾認(rèn)可，實(shí)際卻不然;二是污染排放控制不力，臭氣熏天、垃圾焚燒廠冒黑煙。政府對垃圾處理定位模糊、管理粗放;企業(yè)低價(jià)競標(biāo)，設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低;規(guī)劃用地調(diào)整導(dǎo)致利益格局變化等，埋下了“鄰避”隱患。“鄰避”運(yùn)動會產(chǎn)生“示范”效應(yīng)，從個(gè)別地方向更大范圍的地方“擴(kuò)散”。
我國垃圾焚燒行業(yè)從2014年起提出藍(lán)色焚燒理念：要求更嚴(yán)格的煙氣排放標(biāo)準(zhǔn)，更高效的能源利用，更科學(xué)的資源循環(huán)，更透明的設(shè)施運(yùn)行情況。與歐盟2000相比排放標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，二惡英、SOx、NOx和煙塵排放濃度目標(biāo)更低。筆者在調(diào)研中了解到，北京神霧集團(tuán)開發(fā)的生活垃圾裂解工藝，在原理上可以避免二惡英的產(chǎn)生，示范廠經(jīng)一年多時(shí)間的運(yùn)行，主要工藝和設(shè)備穩(wěn)定可靠，專家評審認(rèn)為“達(dá)到國際領(lǐng)先水平”。這種垃圾裂解工藝能否替代現(xiàn)有技術(shù)路線，人們拭目以待。
應(yīng)完善標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)技術(shù)政策。嚴(yán)格的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)，可使得垃圾處理廠建在市政府或居民區(qū)旁，而不會造成群眾的顧慮。研發(fā)先進(jìn)、可靠、經(jīng)濟(jì)的處理技術(shù)，提高就地消納生活垃圾的能力;實(shí)施技術(shù)準(zhǔn)入目錄管理，加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)。建立完善的監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)和評價(jià)體系，規(guī)范市場，促進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康快速發(fā)展。
3.科學(xué)選址、合理補(bǔ)償，讓垃圾焚燒廠與居民和諧共處。垃圾焚燒廠選址，應(yīng)技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、環(huán)境可容納、公眾可接受，一要避免對環(huán)境和人體健康產(chǎn)生不利影響;二要考慮經(jīng)濟(jì)性，畢竟垃圾處理費(fèi)用最終由居民承擔(dān)。
政府應(yīng)率先垂范。將垃圾焚燒廠建在機(jī)關(guān)單位附近，不僅海外已有先例，而且可以打消群眾顧慮。垃圾問題的最終解決，需要當(dāng)?shù)卣途用竦挠行贤?，攜手共同面對。對受到垃圾焚燒廠影響或傷害的民眾，應(yīng)予以合理而充分賠償。對補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題應(yīng)充分聽取區(qū)縣、街鎮(zhèn)、企業(yè)和居民的意見，不斷增強(qiáng)科學(xué)性、民主性和透明度。
臺灣行政法的補(bǔ)(賠)償機(jī)制，分兩種類型：一是政府或工廠有“過失”情形下，可以進(jìn)行損害賠償(以身體或財(cái)產(chǎn)遭受污染的實(shí)質(zhì)損害為基礎(chǔ))或損失補(bǔ)償(精神上或道德上的損失);二是政府或工廠“沒有過失”情形下，必須有“環(huán)?；仞仭?。這一做法值得借鑒。
政府通過電價(jià)補(bǔ)貼、垃圾處理費(fèi)補(bǔ)貼，免費(fèi)提供熱源等方式，讓周邊居民享受垃圾焚燒廠建設(shè)的好處。垃圾焚燒廠要有改善小區(qū)生活質(zhì)量 的行動計(jì)劃，如種樹、建隔音墻和綠化帶等，保護(hù)周邊環(huán)境;建設(shè)衛(wèi)生服務(wù)部門、教育宣傳中心、干洗中心、健身廣場等社區(qū)服務(wù)中心和活動場所，讓周邊居民享受公共服務(wù);將垃圾處理廠建成綠色、自然、美好、功能復(fù)合的公園，集再生設(shè)計(jì)、低碳生活、宣傳教育、娛樂體驗(yàn)等功能于一體，寓教于樂，為居民創(chuàng)造舒適的公共空間。
