傳統(tǒng)能源領(lǐng)域競爭程度有限，各種安全、環(huán)境、社會公共目標(biāo)交織，產(chǎn)業(yè)政策林林總總。在有效的討論之前，關(guān)于“我們在討論什么”的問題是需要首先明確的——
是產(chǎn)業(yè)政策是否需要的問題嗎？基于“市場失靈——政府介入”的基本方法論范式，這一問題的答案似乎是肯定的。好與壞的產(chǎn)業(yè)政策的探討似乎更有價(jià)值。
是具體產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)與實(shí)施為什么失敗的問題嗎？成功的產(chǎn)業(yè)政策有，但是失敗的產(chǎn)業(yè)政策更是多見。這一問題似乎只能是case by case的，盡管人們越來越多的總結(jié)出一般性的政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。
是政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的能力還是意愿的問題嗎？ 涉及到對具體產(chǎn)業(yè)政策制定、實(shí)施出現(xiàn)的問題與影響的理解，是能力還是意愿，或者二者兼而有之？這一理解對改善政策的效果是關(guān)鍵的。
是廣義上的政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中角色的必要性嗎？這無疑是更宏大與不那么容易清晰界定的命題。但是，“市場萬能”與“政府組織經(jīng)濟(jì)”兩個(gè)極端，越來越多的嚴(yán)肅的人開始站在中間（雖然仍舊是不同位置）。
市場與人們行為的金融化與非理性一定程度上存在，政府的角色無疑需要超越產(chǎn)權(quán)界定、合同履行監(jiān)督、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等傳統(tǒng)職能。
這一點(diǎn)似乎具有越來越大的認(rèn)知影響力。次優(yōu)的產(chǎn)業(yè)政策（可能帶來效率損失、尋租、技術(shù)路線風(fēng)險(xiǎn)），相比“什么也不做”的放手，孰優(yōu)孰劣，也存在倫理價(jià)值方面的爭議。
基于以上的認(rèn)識，本文主要以可再生能源擴(kuò)大市場份額為例，探討理論上產(chǎn)業(yè)政策是否需要，以及我國目前能源領(lǐng)域廣泛的政府干預(yù)（以政府規(guī)劃、通知、規(guī)定為主要形式）是否為產(chǎn)業(yè)政策，以及應(yīng)該如何改造的問題。
可再生發(fā)展各階段存在廣泛的市場失靈
便宜的能源占據(jù)更大的市場份額是結(jié)構(gòu)變化的趨勢，而清潔低碳目前還不足夠便宜，因此實(shí)現(xiàn)這方面的目標(biāo)無疑是個(gè)艱巨的任務(wù)，需要合適與成本有效的政策工具，它還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是趨勢。
理論上講，覆蓋全部經(jīng)濟(jì)部門的污染定價(jià)政策永遠(yuǎn)是解決環(huán)境外部性（市場失靈的一大領(lǐng)域）的最優(yōu)政策工具。但是可再生能源進(jìn)入市場，無疑面臨著其他眾多的市場失靈。
首先是研究與開發(fā)（R&D）階段的私人回報(bào)低于社會回報(bào)的問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)界給出的藥方往往是通過專利與產(chǎn)權(quán)制度來界定所有權(quán)。但是，現(xiàn)實(shí)中，往往這種界定由于法律、科研人員流動(dòng)、跨國投資等原因，是非常不充分的。
在技術(shù)的擴(kuò)大應(yīng)用階段，可能也存在諸如“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)”、“技術(shù)外溢”方面的市場失靈。足夠的基礎(chǔ)設(shè)施，與足夠的需求方面的“先有雞、還是先有蛋”的困境，造成先進(jìn)技術(shù)進(jìn)入市場的“死鎖”，存在著“低水平均衡”的可能性。
這些市場失靈是所有的先進(jìn)技術(shù)進(jìn)入市場都會面對的。但是可再生能源的情況可能尤為突出。從消費(fèi)者角度看，電是高度均一標(biāo)準(zhǔn)化的商品，不可能也沒有必要區(qū)分消費(fèi)的到底是火電還是水電。
來自不同類型電源、不同地區(qū)的電力，對于消費(fèi)者而言是可以充分替代的。人們會因?yàn)樘厮估═esla）酷會購買特斯拉，但是電力市場基本是價(jià)格競爭，不存在偏好、質(zhì)量、習(xí)慣等方面的區(qū)別。而恰恰只有這些區(qū)別，有可能自主打破這種新技術(shù)進(jìn)入市場的“死鎖”。
產(chǎn)業(yè)政策可能是糾正某些市場失靈的“最優(yōu)政策”
一個(gè)理論上的命題是，不同的能源環(huán)境政策，著眼于不同的目標(biāo)，解決不同的市場失靈（比如環(huán)境污染、溫室氣體排放、技術(shù)鎖定等），需要不同的政策工具去實(shí)現(xiàn)，不存在“萬金油”政策。
一項(xiàng)政策的力度對某個(gè)失靈是“最優(yōu)”的，可能意味著對其他失靈的不足或者過度糾正。因此，組合政策往往是最優(yōu)的，政策的力度既取決于目標(biāo)的松緊程度，也取決于彼此之間的互動(dòng)影響。
由于技術(shù)鎖定效應(yīng)的廣泛存在，政府介入，在產(chǎn)業(yè)初期進(jìn)行補(bǔ)貼，來創(chuàng)造一個(gè)長期的市場需求，以啟動(dòng)投資是為數(shù)不多的選擇。
《國家為什么會失??？》的作者之一，美國麻省理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授達(dá)榮·阿西莫格魯（Daron Acemoglu）近年的幾篇探討技術(shù)進(jìn)步與氣候變化問題的理論文章，就是關(guān)于這些組合政策應(yīng)該如何組合，去實(shí)現(xiàn)社會最優(yōu)的模擬的。
由于信息的不對稱，以及政府存在的其他戰(zhàn)略訴求，產(chǎn)業(yè)政策有可能出現(xiàn)不同程度的失敗或者問題，但是比起“什么也不做”造成死鎖的巨大可能，其結(jié)果可能還是對全社會有益的。德國波茨坦大學(xué)教授Kalkuhl2012年的文章展示了這樣一種情景。
我國大部分的能源規(guī)劃與政府文件規(guī)定不是產(chǎn)業(yè)政策，而是試圖去組織或者控制市場
過去的能源規(guī)劃與政府對行業(yè)的“指導(dǎo)”與管控（通常以政府規(guī)定或者通知的形式），經(jīng)過很多年的發(fā)展，形成了自身的一套方法論，甚至是語言范式與修辭。
典型的就是對各種電源發(fā)展的抽象形容詞界定（比如煤炭要優(yōu)化、這個(gè)要大力、那個(gè)要積極、其他要審慎）、對地區(qū)與能源品種的所謂“定位”（比如能源基地建設(shè)），對給定需求的供給方案的安排（比如2020年需求多少是個(gè)“盤子”）與控制。落實(shí)到具體的工作層面，那么就是各種能源項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、布局與時(shí)序等。
這種范式很像“戰(zhàn)場指揮官”或者“交通警察”，具有“振臂一呼、應(yīng)者云集”的本領(lǐng)，所以也有“全國一盤棋”一說，而缺乏作為集體目標(biāo)所必須的機(jī)制去激勵(lì)相容的實(shí)現(xiàn)。
這些內(nèi)容在筆者看來，似乎并不屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇，而是試圖在組織或者控制市場，取消獨(dú)立市場主體的決策權(quán)，伴隨著巨大的扭曲與缺乏足夠依據(jù)的干預(yù)。它可能存在著多種問題。
問題之一，是政府設(shè)計(jì)的“定位”可能與相關(guān)利益群體的激勵(lì)嚴(yán)重不相容。沒有地區(qū)與能源品種甘愿被“定位”為限制發(fā)展區(qū)，煤炭也不會愿意被“定位”為“落后的能源”。這也是形容詞之所以抽象的原因。
如果沒有對規(guī)劃過程中各種利益集團(tuán)潛在的“利益沖突”（critical competing interest）的有效考量，那么規(guī)劃就無法得到預(yù)期的結(jié)果。不考慮這種利益沖突，規(guī)劃執(zhí)行必須遇到強(qiáng)烈的反彈，“墻上掛掛”。
目前，多數(shù)能源項(xiàng)目的審批職權(quán)已經(jīng)下放到省政府層面，對于各地方尋找適合自身的電力供應(yīng)成本更低的方式，具有積極作用。
問題之二，是規(guī)劃的目標(biāo)與行動(dòng)的正當(dāng)性，不具有明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn) 。典型的就是“能源基地”的設(shè)計(jì)。成為“能源基地”與正常的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易相比，有任何區(qū)別？
戰(zhàn)爭是存在各種基地的，比如“糧草基地”，“能源基地”，那是因?yàn)閼?zhàn)爭具有唯一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)——前線取勝。前線取勝意味著一切，如果失敗了，那么所有的投入就全打了水漂。所以，保證前線成為了唯一的追求目標(biāo)。
但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展顯然不是這樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展講究的是質(zhì)量、效率與發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢。
能源富集地區(qū)發(fā)展能源產(chǎn)業(yè)是稟賦優(yōu)勢。一個(gè)地區(qū)不需要成為另外一個(gè)地區(qū)的“基地”。一個(gè)地區(qū)即使需要通過大量的進(jìn)口與調(diào)入滿足自身的能源需求，也不需要并且在道義上也不能把任何其他地區(qū)變成“基地”。
此外，通過說明政策的有效性，從而論證政策合理性的做法仍大量存在。政策的合理性（比如任何政策都是有成本的，政策的合理性不在于是否有效，有收益，而在于是否收益大過了政策成本）、合法性（無追溯、刑罰對應(yīng)、獎(jiǎng)罰適當(dāng)?shù)龋┑恼撟C仍舊在很大程度上缺失。
問題之三，是規(guī)劃面臨不確定性的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，各種設(shè)定并不具有時(shí)間空間的穩(wěn)定性。
比如因?yàn)樗娔軠p排、發(fā)電成本低（并不必然意味著用電成本低，比如外送2000公里），所以是“好”的；“好”的就要“積極發(fā)展”；積極發(fā)展意味著克服各種困難也要大力開發(fā)、使用。
在這種思維方式的作用下，很容易對“好”的獎(jiǎng)勵(lì)過度，而對所謂“壞”的懲罰過度。這本質(zhì)上是對連續(xù)問題的“二值簡化”，產(chǎn)生了結(jié)論與邏輯上的錯(cuò)誤。再如對處于學(xué)習(xí)階段的風(fēng)光的支持力度（補(bǔ)貼的理由在于下降潛力，這具有充分的理論依據(jù)）下降的設(shè)計(jì)，完全不體現(xiàn)除了時(shí)間之外的其他任何變量，在短期內(nèi)就會與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展出現(xiàn)不一致，而導(dǎo)致執(zhí)行困難。
如何消滅“戰(zhàn)場指揮官”型的規(guī)制范式，大幅縮小產(chǎn)業(yè)政策的范疇
要消滅這種“戰(zhàn)場指揮官”的產(chǎn)業(yè)規(guī)制范式，以下的工作似乎是必須的：
明確規(guī)劃的編制范圍。完全市場競爭的領(lǐng)域的規(guī)劃沒有必要。只有存在外部性的領(lǐng)域才需要編制規(guī)劃，包括負(fù)的外部性與正的外部性。
前者比如大氣污染的不同區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控，以及世界各國對各方面影響巨大的大水電與核電項(xiàng)目的政府審批控制；后一個(gè)比如電網(wǎng)/油氣管網(wǎng)的主干網(wǎng)走向設(shè)計(jì)與連通等。這將有利于形成一個(gè)更加規(guī)范與更大的市場，促進(jìn)市場的公平競爭。
顯性處理不確定性。從全社會與政府公共政策視角，“2020年的電力需求是多少”，這甚至就不是一個(gè)正確的問題（當(dāng)然，對市場中的企業(yè)，這是有意義的，因?yàn)槠髽I(yè)的投資決策，需要選擇并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這屬于視角不同范式不同的問題）。
能源與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)都是開放的系統(tǒng)，人們的行動(dòng)與政策的作用永遠(yuǎn)會導(dǎo)致完全不同的結(jié)果。這個(gè)系統(tǒng)不具有可預(yù)測性，而具有可塑造性。這種不確定性需要顯性處理，建立更具有彈性的發(fā)展適應(yīng)體系。
制定更有彈性的目標(biāo)與政策。無論從哪個(gè)角度而言，“總量控制型”為代表的“命令-控制型”政策都是差政策，不具有隨時(shí)間與信息增加調(diào)整的靈活性，不具有合理的政策工具來實(shí)現(xiàn)與嚴(yán)格對應(yīng)，很容易一刀切，不易操作或者操作過度。結(jié)構(gòu)性政策與強(qiáng)度型政策更好，但是要解決“連續(xù)區(qū)間”上設(shè)定的問題。
有了這些改變，有望進(jìn)一步建立規(guī)劃的“非強(qiáng)制性”與公共品屬性。通過維護(hù)市場開放性的基本特征、實(shí)現(xiàn)“通過競爭實(shí)現(xiàn)市場平衡與利益劃分”的基本功能，從“社會規(guī)劃者”范式成為公共品，對能源系統(tǒng)的各利益主體的分散決策，提供信息、市場基礎(chǔ)設(shè)施等協(xié)助。
市場在此基礎(chǔ)上，通過競爭機(jī)制，發(fā)揮“統(tǒng)籌”、“協(xié)調(diào)”、“利益分配”的基本功能。而相關(guān)的市場設(shè)計(jì)、運(yùn)行模擬、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑等研究工作，將更好的服務(wù)于行業(yè)發(fā)展與企業(yè)決策，而不是政府控制。
總之，基于我國目前的能源行業(yè)現(xiàn)狀，相比于糾正市場失靈，以及更加細(xì)致審慎的進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)，如何減少政府對市場的過度扭曲，特別是限制競爭與組織市場的沖動(dòng)，還市場主體以獨(dú)立決策權(quán)，仍舊是重要并且迫切的。
以上內(nèi)容，權(quán)作一個(gè)更廣泛討論的引子吧。
