由電網企業(yè)負責全部輸配電網投資、建設、運營管理，并根據政府核定的輸配電價收取“過網費”，電網企業(yè)出資成立的售電公司只負責向沒有議價能力或不參與市場交易的用戶售電，不直接參與售電市場競爭，是售電側改革的最佳選擇。
當前，新一輪電力體制改革如火如荼，各利益相關方對改革內容眾說紛紜，對改革路徑莫衷一是，引發(fā)了對改革的激烈爭論與利益沖突。如何正確理解電網企業(yè)作為自然壟斷行業(yè)的特殊屬性，如何準確把握電力改革的目標和價值取向，如何精確定義電力改革中的有關概念與界限，對推進電力體制改革、實現(xiàn)電力工業(yè)科學發(fā)展具有重要的意義。
電網企業(yè)是自然壟斷行業(yè)
須提供普遍服務、承擔保底義務
自然壟斷行業(yè)是指由一個企業(yè)集中生產某種產品并供應整個市場，可以比多個企業(yè)一起生產該種產品取得更低成本，即獨家壟斷經營的總成本小于多家分散經營的成本之和的行業(yè)。經營這些產品的企業(yè)如果進行競爭，可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。電網企業(yè)具有成本的次可加性，規(guī)模經濟明顯、“沉淀成本”高、帶有公益性和不可選擇性，是比較典型的自然壟斷行業(yè)。而發(fā)電、售電、用電環(huán)節(jié)，不完全具備自然壟斷行業(yè)的基本特征，屬于可以放松政府管制、引入市場競爭的環(huán)節(jié)，也就是中央9號文件所說的改革要“管住中間、放開兩頭”。
電網企業(yè)具有自然壟斷屬性，不宜引入競爭
電網的物理屬性。與無線電通信、光纖網絡通信等傳送方式不同，發(fā)電企業(yè)與用電客戶之間的電力傳輸必須依靠有物理連接的各級電網，且輸配電壓等級相對較高，屬于“強電”（110伏以上）范疇，稍有不慎就可能危及人身安全。從歷次抗災搶險工作可以看出，光纖等通信網絡只要線路接通或基站恢復即告搶修完畢，而電網搶修必須先立桿、后架線、再試驗，確保安全后才能送電，“強電”與“弱電”、“有線電”與“無線電”之間存在明顯的區(qū)別?；陔娋W的這一特性，各國對電網投資與運營均采取相對嚴格的準入制度和管制措施。
電網的經濟屬性。電網的固定成本具有顯著的沉淀性質，由此產生的規(guī)模經濟，客觀上決定了一個地區(qū)由一個電網輸電要比由多個電網輸電成本更低，從而產生了自然壟斷。截至2015年底，國家電網公司的資產總額為31149億元，而當年公司利潤總額為865億元，利潤率為2.77%。龐大的資產是國家長期投資積累的結果，相對較低的利潤率是由于政府實行嚴格的價格監(jiān)管所決定的，也反映了公用事業(yè)企業(yè)以社會效益為重的特征。即便是電網中的配電網部分，其資產總額也是一個天文數(shù)字，如果真的要放開經營、引入社會資本，既不可能更不必要。由資本的逐利性所決定，這樣的投資回報率對社會資金來說也沒有太大興趣，電網重復投資建設無疑將造成巨大浪費。
壟斷是一把“雙刃劍”，客戶和電網公司都別無選擇
一說到壟斷，人們往往就會聯(lián)想到暴利、強制、低效等負面的東西，談“壟斷”色變。就好像計劃和市場不是劃分社會主義與資本主義的標準一樣，壟斷和競爭也不是區(qū)分計劃經濟與市場經濟的唯一標準。壟斷的形式包含行政壟斷、經濟壟斷、技術壟斷、自然壟斷等，市場經濟條件下的反壟斷主要是反對行政壟斷、經濟壟斷和技術壟斷，而自然壟斷并不屬于《反壟斷法》反對的范疇。作為電網企業(yè)“生命線”的電價是由政府監(jiān)管和確定的，電網企業(yè)并無定價權，所謂的壟斷利潤尋租空間十分有限。
政府在授予壟斷經營權的同時，也明確了自然壟斷行業(yè)必須提供普遍服務、承擔保底義務。一方面，同一營業(yè)區(qū)內只有一家供電企業(yè)，無論服務質量優(yōu)劣，用戶只能選擇覆蓋他們的電網公司供應電力，不能也沒有其他選擇；另一方面，無論用戶素質高低，也不論用電量大小、經濟效益如何，電網公司對用戶也不能夠“挑肥揀瘦”，都必須無條件提供服務。電網企業(yè)實施“戶戶通電”工程，抗災搶險及重大活動保供電等，都是承擔普遍服務和保底義務的具體體現(xiàn)。因此，把作為自然壟斷行業(yè)的電網企業(yè)與其他性質的壟斷行業(yè)混為一談，都是有失公允的。
改革的目的是提高電力資源配置的效率
實現(xiàn)社會福利最大化
深化電力體制改革的總體目標是實現(xiàn)“兩提高、兩促進”，需要解決包含市場交易機制缺失、價格關系不順、電力立法修法滯后等諸多問題，改革的對象包括立法機關、行政部門、發(fā)電企業(yè)、電網企業(yè)等。由于電網企業(yè)是自然壟斷行業(yè)，往往容易成為“眾矢之的”，甚至把現(xiàn)有電力體制存在諸多弊病的根源，都歸結為電網的自然壟斷形態(tài)上。新電改方案應兼顧各方利益，激發(fā)市場活力。改革的目標不是要拆分電網，也不是要破除自然壟斷，而是要通過有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，形成主要由市場決定電力價格的機制，進而提高電力能源資源配置的效率與效益。在當前改革的試點實踐中，不同利益主體提出了迥然不同的改革路徑和利益主張，造成了一些不必要的混亂，影響和阻礙了改革的進程，在思想認識上亟待厘清思路。
不要混淆直購電與直供電概念
直購電與直供電是兩個不同的概念，既有一定的聯(lián)系，更有本質的區(qū)別。直購電是一種市場交易行為，即電力買賣雙方依據一定的規(guī)則進行直接的協(xié)商交易；而直供電是一種市場供應行為，是實現(xiàn)電力產品供應的技術手段。中央9號文及其配套文件自始至終使用的是“直購電”或“直接交易”的提法，從未出現(xiàn)過“直供電”的字眼。所謂的“直供電”只是利益相關方提出的一個偽命題，其做法是繞開電網重新架設連接發(fā)電廠與電力客戶的輸電線路進行電力供應，從而達到所謂的“降低電價”的目的，其用意是逃避電力價格交叉補貼、承擔保底義務、繳納電力建設基金等社會責任，其缺陷在于不顧電網自然壟斷屬性、違背電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律，其結果將導致電網投資的浪費和電力市場秩序的混亂，其照顧的只是局部和個體利益，而損害的將是全局利益。
當前之所以出現(xiàn)直購電與直供電概念上的混淆，根本原因在于相關方受利益驅使，試圖打著改革的幌子渾水摸魚。個別地方政府為了增強招商引資的吸引力，一味追求降低電價，隨意擴大自備電廠的規(guī)模和范圍，強制“拉郎配”搞直供電；有的發(fā)電企業(yè)為了提高發(fā)電利用小時，不顧國家節(jié)能減排和產業(yè)結構調整政策，熱衷于向高污染、高耗能企業(yè)直接供電；一些電力客戶不顧電力系統(tǒng)實時平衡特性和頻率電壓波動風險，認為只要實現(xiàn)直接供電就可以降低電價、減少用電成本，片面要求發(fā)電企業(yè)直接供電等。這些觀點和做法，偏離了中央關于電力體制改革的精神，既不科學也不可持續(xù)，如果任其滋長蔓延，勢必影響改革的進程，甚至付出巨大的代價。
不能隨意擴大競爭性業(yè)務范圍
新電改政策出臺后，全國已先后成立了800多家售電公司，一類是擁有配電網運營權的售電公司，另一類是不擁有配電網運營權的獨立的售電公司。按照改革的總體設計，輸配電環(huán)節(jié)將由政府相關部門按照“準許成本加合理收益”的原則核定輸配電價，加上電網投資沉淀成本大的特性，售電公司投資配電網將面臨投資大、回報率低、回收周期長等現(xiàn)實問題，并須承擔保底供電服務的義務。筆者認為，由電網企業(yè)負責全部輸配電網投資、建設、運營管理并根據政府核定的輸配電價收取“過網費”，電網企業(yè)出資成立的售電公司只負責向沒有議價能力或不參與市場交易的用戶售電、不直接參與售電市場競爭，是售電側改革的最佳選擇。
9號文提出：“探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務”，逐步放開的只是“增量業(yè)務”而不是“全部業(yè)務”，社會資本投資配電業(yè)務還需進一步探索，不可操之過急。當前許多售電公司之所以熱衷于投資增量配電網，是基于對當前電網企業(yè)通過賺取電力購銷差價贏利模式的認識，其目的是培育各自的“勢力范圍”，試圖通過對增量配電網的投資建設，進而實現(xiàn)對供電營業(yè)區(qū)域的壟斷并獲取壟斷利潤。隨著改革的深化和輸配電價核定體系的完善，在核準期限內的輸配電價格是透明、合理、相對固定的，電網企業(yè)作為公用事業(yè)企業(yè)的特征將更加明顯，其作為自然壟斷行業(yè)獲取壟斷利潤的空間將進一步縮減。而售電公司作為售電側競爭的主體，其搶占市場份額的大小、獲取利潤的多少，主要取決于其所提供的與用電相關的增值服務上，比如優(yōu)化用電方案、需求側管理、電力代運維等。為此，政府在改革過程中應該重點鼓勵組建不擁有配電網運營權的獨立的售電公司，積極培育并組織開展售電側市場競爭，通過競爭提升服務、降低用電成本。對于增量配電網業(yè)務，應以現(xiàn)有電網企業(yè)投資為主，對于個別認為條件成熟的區(qū)域，可以采取先行先試的辦法，先試點、后放開。為防止配電網投資的無序和售電市場競爭秩序的混亂，政府當務之急應該對增量與存量、配電網的電壓等級等進行嚴格和明確的界定，而不是放任自流，甚至人為地擴大售電公司的經營投資范圍，使具有自然壟斷屬性的輸配電環(huán)節(jié)與具備市場競爭條件的售電環(huán)節(jié)界限模糊不清，造成新的浪費，帶來新的問題，形成新的壟斷，違背改革的初衷。
降低電價不是改革的唯一目的
理順價格關系，努力形成市場化的定價機制，是電力體制改革的首要任務，也是實現(xiàn)社會福利最大化的關鍵。有人戲稱說我國現(xiàn)行的電價政策過于繁雜，是“外行看不懂，內行說不清”。許多人對于電改的“幾放開、幾加強”并不在意，只關心電價什么時候能夠下降、下降多少，似乎改革的唯一目標就是降低電價。降低全社會整體電價水平是改革題中應有之意，但也要具體情況具體分析。對于參與市場競爭和直接交易的電力用戶，改革后的用電價格下降是可以期待的，但是對于沒有參與市場交易和無議價能力的用戶而言，電價可能不會下降。特別是對于居民用電客戶和農業(yè)生產用電而言，改革后電價不僅不會下降甚至還可能上漲。據經濟合作組織（OECD）國家有統(tǒng)計資料的30個國家數(shù)據顯示，有28個國家居民用電價格高于工業(yè)電價，其中19個國家居民電價比工業(yè)電價高出50%以上。我國自2012年以來推行居民階梯電價機制，在一定程度上縮小了居民電價與工商業(yè)電價的差距，但是總體上還是低于工商業(yè)電價，與世界大多數(shù)國家相比，我國居民生活用電價格也是較低的。改革開放后許多商品價格都漲了幾倍甚至幾十倍，在大多數(shù)商品中，作為生活必須品的居民生活用電價格漲幅也是較低的。因此，大家對改革后的電價下降要理性看待，尤其是對居民電價下降的期望不可太高。
輸配調一體有利于實現(xiàn)社會福利最大化
電力作為一種商品，從生產、輸送、銷售到消費形成一個完整的產業(yè)鏈，具有一般工業(yè)企業(yè)的基本特征；同時，電力作為其他工業(yè)企業(yè)和人民群眾的生產生活必須品，發(fā)揮著基礎性的支撐作用，具有保障服務國計民生的重要職能，因此又具備第三產業(yè)的特征。為此，電力體制改革必須從多方面來進行綜合考慮：首先，必須保證系統(tǒng)的安全穩(wěn)定，避免發(fā)生事故和出現(xiàn)大面積停電；其次，要保證電能質量，即電壓、頻率的穩(wěn)定；其三，通過引入競爭提高效率，降低電價，減輕企業(yè)用電成本；其四，從節(jié)能環(huán)保的角度出發(fā)，減少環(huán)境污染和溫室氣體排放。改革必須充分考慮電力系統(tǒng)的特殊屬性，不能理解為業(yè)務的簡單拆分或采取“鐵路警察各管一段”的辦法，必須綜合考量電網的安全性與經濟性，努力推動電力行業(yè)清潔、高效、安全、可持續(xù)發(fā)展。我國現(xiàn)行的輸配調一體化運行模式符合國情網情，能夠實現(xiàn)各方高效協(xié)調運作，最大限度降低電力系統(tǒng)安全風險。堅持輸配調一體，能夠更好地保證和實現(xiàn)社會福利最大化。
實施清潔電能替代、建設堅強智能電網
是推進電力供給側結構性改革的重要舉措
近年來，以風電、太陽能發(fā)電等清潔能源迅猛發(fā)展和互聯(lián)網技術的廣泛應用為標志，全球能源領域正發(fā)生一場深刻的變革。推進電力供給側結構性改革，必須堅持多管齊下、多措并舉，從生產、輸送、銷售、消費等各個環(huán)節(jié)入手，打好“組合拳”，實現(xiàn)電力發(fā)展方式和經營模式的根本性轉變。
在電力生產（發(fā)電）環(huán)節(jié)實施清潔替代
我國經濟的高速發(fā)展是依靠過度開發(fā)使用煤炭、石油等化石能源來支撐的，所導致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已嚴重威脅到人們的健康與生存。隨著資源的長時期、大規(guī)模開發(fā)，化石能源作為不可再生資源終將面臨枯竭問題，必須尋求其他替代能源來支撐發(fā)展。推進電力供給側結構性改革，需要大力開發(fā)水電、風電、光伏發(fā)電等清潔能源和可再生能源，提高清潔可再生能源在能源供應總量中的占比，實現(xiàn)供給結構的根本性轉變。2015年全球風電裝機達到4.4億千瓦,太陽能裝機達到2.4億千瓦，我國分別達到1.3億千瓦和4200萬千瓦，有望在2025年前超過化石能源。從現(xiàn)在起，全球清潔能源只需要保持12.4%的年均增速，到2050年比重可提高到80%以上。在電力生產環(huán)節(jié)實施清潔替代，通過大力開發(fā)清潔能源替代傳統(tǒng)化石能源，以綠色和清潔方式滿足人們的電力需求，是電力供給側結構性改革的根本任務。
在電力消費（用電）領域實施電能替代
全球能源消費總量從2000年143億噸標準煤增長到2015年的203億噸標準煤，預計到2030、2050年將分別達到260億、300億噸標準煤。與發(fā)達國家相比，我國單位GDP能耗高于世界平均水平，電能在能源消費終端的比例偏低，這是造成霧霾等環(huán)境污染問題的主要原因。此外，化石能源燃燒造成的溫室氣體排放是造成全球氣候變暖的重要原因。由于清潔能源可以轉化為電能，而電能可以替代各種化石能源。無論從發(fā)展趨勢、現(xiàn)實要求還是從技術條件分析，實施以電代煤、代油、代氣，發(fā)展電動汽車產業(yè)、推廣電鍋爐供暖技術等，以電能替代為主要方向推進消費終端能源替代勢在必行。
在電力輸送（輸配電）環(huán)節(jié)建設堅強智能電網
我國能源資源分布極不均衡，且與生產力發(fā)展呈逆向分布，決定了需要進行大規(guī)模、長距離的電力輸送。建設特高壓電網是解決這一難題的有效手段，并有利于實現(xiàn)能源資源更大范圍的優(yōu)化配置，促進國家級電力市場建設。智能電網是電網未來的發(fā)展趨勢，我國光伏、風電等分布式清潔能源分布廣泛，對電網的封閉性、安全性提出了新的、更高的要求，規(guī)?；植际侥茉措娏Φ陌踩咝Ю脤⑹侵悄茈娋W建設的核心內容與基本目標。建設智能電網可以滿足電網與用戶雙向互供、即時接入等要求，保障現(xiàn)代經濟社會的發(fā)展，是解決服務“最后一公里”問題的根本途徑，也是增強電網資源配置能力和構建電力交易市場的基石。（本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2016年10期，作者系國網福建電力管理培訓中心主任）
