第三個(gè)階段：以方便末端處理為目標(biāo)的分類探索階段。
這一階段，從本世紀(jì)初國(guó)家開始建設(shè)垃圾分類試點(diǎn)城市開始至今。隨著城市化進(jìn)程加快，環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步推進(jìn)，工業(yè)化分選、末端“干濕分開”的處理工藝要求對(duì)垃圾進(jìn)行分類，但是究竟怎么分，很多地方在探索，出現(xiàn)了兩分法、三分法、四分法等不同的分類模式，甚至還有搞無(wú)限分類的，始終沒有找到適合中國(guó)國(guó)情的垃圾分類模式。
這一階段，廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)在垃圾分類中起到的主體作用逐漸弱化。由于受到大宗商品行情的影響，廢舊物資的市場(chǎng)價(jià)格不斷走低，流通領(lǐng)域的稅賦、人工、物流等成本不斷上升，城市生活成本也不斷提高，倒逼小商小販和“拾荒大軍”從廢舊物資回收領(lǐng)域逐漸退出，廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)開始瓦解，這讓原本應(yīng)該進(jìn)入廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)的垃圾進(jìn)入到了生活垃圾收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。
尤其在近些年，隨著電商的快速發(fā)展以及人們對(duì)商品和快遞包裝的更高需求，進(jìn)一步導(dǎo)致廢舊物資產(chǎn)生量激增，廢舊物資回收網(wǎng)已難以承擔(dān)垃圾分類的主體功能，產(chǎn)生的大量垃圾必須由環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)的生活垃圾網(wǎng)來(lái)收集處理，大量廢舊物資混入生活垃圾，導(dǎo)致生活垃圾末端設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，這是近年來(lái)多數(shù)地區(qū)遇到的挑戰(zhàn)。
這一階段，不僅垃圾產(chǎn)生量呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，而且垃圾組分越來(lái)越復(fù)雜，有害成分不斷增多，廢舊物資的環(huán)境污染屬性越來(lái)越突出，垃圾處理的難度越來(lái)越大。此時(shí)，政府主管部門和行業(yè)專家開始對(duì)垃圾分類體系進(jìn)行反思。垃圾分類不僅要考慮如何分，還要考慮如何處理。廢舊物資的商品屬性不再突出，同時(shí)兼具資源價(jià)值和環(huán)境污染雙重屬性，需要納入城市固廢綜合管理體系統(tǒng)籌考慮，如果總是在生活垃圾領(lǐng)域搞垃圾分類，就會(huì)顧此失彼，舉棋不定?？偟膩?lái)說，這個(gè)時(shí)期搞垃圾分類，主要目的已經(jīng)發(fā)生了根本變化，政府主導(dǎo)的垃圾分類不再以“儉省節(jié)約，重復(fù)利用”為主，而是從保障城市運(yùn)行安全、加強(qiáng)城市治理角度出發(fā)，以確保現(xiàn)代化的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施有效運(yùn)行為主要目的，因此前端無(wú)論是幾分法，都是為了方便末端處理。
反思垃圾分類道路四大病灶
習(xí)近平總書記關(guān)于垃圾分類的重要指示，標(biāo)志著中國(guó)的垃圾分類將邁入全新階段，提升到一個(gè)新高度。無(wú)論是無(wú)害化、減量化，還是資源化，都是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求。從生態(tài)文明建設(shè)的高度，反思中國(guó)60年的垃圾分類道路，發(fā)現(xiàn)并可以歸納分析出以下幾個(gè)方面的問題：
一是中國(guó)的垃圾概念出了問題。
從國(guó)際上通行的垃圾概念來(lái)看，垃圾是對(duì)所有城市固廢的統(tǒng)稱，垃圾分類是針對(duì)所有城市固廢的分類。而在中國(guó)，無(wú)論是在政策法規(guī)里，還是在制度文獻(xiàn)中，垃圾都特指生活垃圾，不包括廢舊物資、電子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、醫(yī)療垃圾等。60年來(lái)，這個(gè)概念一直沒有變，一直沒有與國(guó)際接軌。
實(shí)際上，我們所謂的生活垃圾僅占城市固廢的一小部分。例如，北京每年除了產(chǎn)生800多萬(wàn)噸的生活垃圾，還有950萬(wàn)噸的建筑垃圾、500萬(wàn)噸的廢舊物資、250萬(wàn)臺(tái)套的電子廢棄物、7萬(wàn)噸的地溝油、2萬(wàn)噸的廢機(jī)油以及49種危險(xiǎn)廢棄物沒有得到全量分類收集處理。
事實(shí)上，垃圾概念的內(nèi)涵是動(dòng)態(tài)變化的，總是隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高而不斷擴(kuò)大。就連我國(guó)固廢法的實(shí)施，從1996年至今，前后也經(jīng)歷了四次修訂。當(dāng)然，固廢法是從污染防治的角度入手的，將城市固廢劃分為三大類，城市生活垃圾僅是其中一類。
從分類的角度看，要想真正實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記倡導(dǎo)的“四個(gè)分類”，就必須把整個(gè)城市固廢納入分類的范疇。所以,根本上說，是過去我們的垃圾概念出了問題，既不全面，也沒有考慮到垃圾內(nèi)涵的動(dòng)態(tài)變化。
二是管理體制出了問題。
正是因?yàn)槲覀儗?duì)整個(gè)城市固廢在概念上的分割，導(dǎo)致了我們現(xiàn)行城市固廢管理體制呈現(xiàn)“九龍治水”局面。我們習(xí)慣意義上所理解的垃圾特指生活垃圾，由市政部門監(jiān)管；廢舊物資由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代被賦予了商品屬性，歸商務(wù)部門監(jiān)管；電子垃圾歸工信部門監(jiān)管；建筑垃圾歸住建部門監(jiān)管；有害垃圾歸環(huán)保部門監(jiān)管；醫(yī)療垃圾歸衛(wèi)生部門監(jiān)管；河道垃圾歸水務(wù)部門監(jiān)管；園林垃圾歸園林部門監(jiān)管等等。
由于概念的局限性，環(huán)衛(wèi)部門承擔(dān)的垃圾收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)只能覆蓋到生活垃圾，這張網(wǎng)被限制在很小的公共領(lǐng)域，其他的垃圾基本交由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了市場(chǎng)配置資源的能力。
三是運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)出了問題。
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定了垃圾分類模式。過去的垃圾分類模式是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的；但當(dāng)經(jīng)濟(jì)水平大幅提升以后，既有的垃圾分類模式就不適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平了。由于早期廢舊物資具有商品屬性，在供銷社體系的有力支撐下，天然推動(dòng)了廢舊物資回收網(wǎng)與生活垃圾收運(yùn)網(wǎng)成為一個(gè)有機(jī)整體。但廢舊物資的商品屬性不是天然的，是上世紀(jì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其商品屬性的基礎(chǔ)是階段性的。一旦經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變了，建在其上的廢舊物資回收網(wǎng)就失靈了。
隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變，供銷社體系的退出，以及“拾荒大軍”的進(jìn)入和退出，逐漸削弱了廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)的主體功能，兩網(wǎng)之間出現(xiàn)了脫節(jié)，割裂運(yùn)行，從而加重了城市固廢體系的運(yùn)行負(fù)荷，垃圾問題頻發(fā)。
四是法規(guī)體系出了問題。
盡管近年來(lái)，政府越來(lái)越重視垃圾分類問題，出臺(tái)了很多文件，但是還沒有從根本上改變過時(shí)的垃圾分類模式，該強(qiáng)力推動(dòng)、強(qiáng)制執(zhí)行的還不夠有力，該放開管制、積極購(gòu)買服務(wù)的，還猶豫不前。各地也探索了一些經(jīng)驗(yàn)，但是始終未形成可復(fù)制推廣的全國(guó)經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)重要原因是法規(guī)體系還不健全。
主要表現(xiàn)在，以法治思維推動(dòng)垃圾分類力度不夠，政府與市場(chǎng)的邊界不清晰，政府職能需要轉(zhuǎn)變。比如，在法律意義上，垃圾概念界定不清，范圍狹隘，法治強(qiáng)制的剛性不足，特別是對(duì)造成垃圾分類“二次污染”問題違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)。又比如，在末端處理設(shè)施規(guī)劃布局上，缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，現(xiàn)行法規(guī)體系限制了垃圾的跨區(qū)域協(xié)同處理。再比如，由于存在法律和行業(yè)壁壘，政府沒有打通分類投放與分類收集的通道，導(dǎo)致垃圾運(yùn)輸車進(jìn)不了居住小區(qū)而造成垃圾混裝混運(yùn)問題的出現(xiàn)。
回顧60年的垃圾分類道路，可以更加深刻理解習(xí)近平總書記指出的“原地踏步”問題。只要垃圾分類在兩張網(wǎng)上進(jìn)行，普遍垃圾分類制度就是建不起來(lái)的。
