與2002年電改5號文出臺后，落實(shí)舉步維艱不同，2015年電改9號文頒布后，電改迎來了窗口期。
其中，31家電力交易中心的相繼掛牌，為電改提供了一塊新的“陣地”，在推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場化交易機(jī)制方面做出了積極嘗試。
截至發(fā)稿時，我國已經(jīng)成立了2家國家級電力交易中心（北京電力交易中心和廣州電力交易中心）和29家省級電力交易中心，還有海南、山西、湖北等電力交易中心正在籌備。
那么，這31家電力交易中心在中國電改的征途上，承擔(dān)了什么歷史使命？現(xiàn)在究竟做了什么？未來將會如何發(fā)展？
帶著這些疑問，記者對北京、廣州、安徽、廣東、貴州等地電力交易中心，進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，并參考了美國、英國、德國、澳大利亞等國電力交易機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗與問題，形成以下一組報道。在這里，我們不夸大成績，也不掩蓋問題，只求探明適合中國國情的電力交易中心的發(fā)展邏輯，為中國電改找到方向。
降電價，牛鼻子抓錯了
電價降了！
各地電力交易中心運(yùn)營以來，人們普遍反映如此。
4月22日，山東電力交易中心在濟(jì)南掛牌。當(dāng)天，實(shí)現(xiàn)交易電量54億千瓦時。其中，組織完成了省內(nèi)兩批次共計500億千瓦時直接交易，降價幅度達(dá)5分/千瓦時，降低用戶電費(fèi)成本25億元。同時，配合北京電力交易中心，成功組織開展了銀東直流跨區(qū)90億千瓦時電量的直接交易，平均降價6.5分/千瓦時，降低山東用電企業(yè)成本5.4億元。
廣東電力交易中心成立至今，共組織了4次售電商參與的競價交易，其中7月，全網(wǎng)月度競爭交易總成交電量為26.6億千瓦時，共有35家供應(yīng)商和112家需求方成交，最終結(jié)算的平均價差為-58.87厘/千瓦時，平均降幅超過6分/千瓦時。
可見，電力交易中心的建立，確實(shí)起到了9號文中提及的“降低電力成本”的作用，讓改革的紅利有效釋放。因為，從供電市場來看，目前處于供過于求的狀態(tài)。通過電力交易中心，一些發(fā)電企業(yè)利用競爭機(jī)制銷售電量，不僅解決了產(chǎn)能過剩的問題，還激發(fā)了企業(yè)降價的動力，同時降低了用電企業(yè)的成本。這正應(yīng)了電力供給側(cè)改革的題中之意。
然而，我們發(fā)現(xiàn)一些政府部門、改革參與主體在認(rèn)識上，存在把建立電力交易中心的目的片面理解為降電價，或過于聚焦降電價的傾向。電價下降本質(zhì)上是在市場配置資源的條件下，當(dāng)前供求關(guān)系在價格上的反映，是電力需求增長放緩與發(fā)電裝機(jī)容量總體過剩共同作用的結(jié)果。電力供應(yīng)過剩，是推進(jìn)電力市場化改革的契機(jī)；電價下降，不是裹挾電改政策落實(shí)的理由。電改的目的是理順電力價格市場化形成機(jī)制。電價升或降，應(yīng)當(dāng)是市場各參與主體在這個價格機(jī)制下博弈的結(jié)果。
因此，電力交易中心的建立與運(yùn)營不應(yīng)把降電價作為最終目的。在改革進(jìn)程中，電改所引入的競爭未必意味著電價的下降。
經(jīng)濟(jì)增速放緩背景下，把降電價和救企業(yè)連在一起本身是錯誤的，相當(dāng)于頭痛醫(yī)腳，而采取行政手段干預(yù)電力市場，更是錯上加錯。只有通過競爭將落后的產(chǎn)能淘汰，同時促使存活下來的企業(yè)引進(jìn)新技術(shù)，提高效率，降低成本，其結(jié)果傳遞到終端電價上，才能形成市場意義的降價空間，并真正“良性”降價。
政府和監(jiān)管部門應(yīng)該正確引導(dǎo)公眾對電改的期待，不切實(shí)際的降低電價的承諾不但可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素的累加，更可能因意料之外的社會壓力傳導(dǎo)，而使改革進(jìn)程偏離、影響改革成敗。
市場化，做比說更給力
1996年3月29日，美國率先在紐約商業(yè)交易所中引入電力期貨交易，接下來的數(shù)年里，英國、德國、法國、波蘭、澳大利亞等國家都根據(jù)需要相繼建立了電力交易市場，可以說建立電力交易市場是全球電力市場化改革的趨勢。
此前，阻礙我國電力市場化的最大障礙是行政計劃管制，包括項目核準(zhǔn)制、價格審批制、年度計劃電量分配制。這種體制存在明顯弊端，近20年來，電力需求增長不確定性較大，使得國家集中決策審批的方式難以適應(yīng)，項目核準(zhǔn)制剝奪了電力企業(yè)分散決策權(quán)和發(fā)展的部分自主經(jīng)營權(quán)。價格審批制鎖定了電力生產(chǎn)發(fā)、輸、配、售各個環(huán)節(jié)的價格，年度發(fā)電計劃分配又鎖定了上網(wǎng)電量，發(fā)電企業(yè)自然喪失了市場競爭的積極性。價格不能波動，電量不能自主營銷確定，電力項目不能自主決策，推進(jìn)電力市場建設(shè)自然舉步為艱。
電改9號文明確提出，建立相對獨(dú)立、規(guī)范運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)，推進(jìn)構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系。目前建立的31家電力交易中心，為電力供需兩側(cè)市場的有序開放及“多買多賣”市場格局的形成創(chuàng)造了必要條件，為提高電力市場競爭公平性與效率提供了有效途徑，對電力企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)遇。
不過，這31家電力交易中心，目前主要由政府牽頭搭建市場平臺，讓發(fā)電企業(yè)和電力用戶自由協(xié)商或集中競價敲定中長期合同電量，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)輸送電力并收取過網(wǎng)費(fèi)，這種方式應(yīng)該說對電力市場的認(rèn)識和操作還過于簡單。
未來電力交易中心的發(fā)展，還應(yīng)牢牢沿著市場化的改革初衷，以市場為導(dǎo)向，遵循市場規(guī)律，主動樹立符合市場要求的理念意識。首先，要以構(gòu)建全國統(tǒng)一電力市場體系為目標(biāo)，按照“統(tǒng)一市場、兩級運(yùn)作”的方式，推動建立公平、透明、高效的市場規(guī)則和運(yùn)作機(jī)制，用市場化方式解決矛盾和問題，減少各類行政干預(yù)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。其次，要創(chuàng)造條件發(fā)揮電力交易中心的作用，積極擴(kuò)大市場化交易規(guī)模，活躍市場交易，促進(jìn)各方共贏，充分釋放改革紅利。最后，要以市場和客戶為導(dǎo)向，進(jìn)一步明確交易中心的工作流程和職責(zé)界面，健全交易平臺功能，建立完善適應(yīng)市場運(yùn)營的運(yùn)行機(jī)制，保障交易中心發(fā)揮應(yīng)有功用。
“盲目市場化”也是一種病
在很多人看來，新成立的北京、廣州兩個電力交易中心的作用相當(dāng)于上交所和深交所。然而，電力交易相對股票交易來說有其特殊性，除了交易，還要考慮電網(wǎng)的安全，切不可同日而語。
電力行業(yè)是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)行業(yè)，電力產(chǎn)品是人民生產(chǎn)、生活的必需品，9號文也明確指出我國深化電改應(yīng)堅持保障民生的原則。因此，在改革實(shí)施過程中，既需要推動市場競爭，又需要充分考慮企業(yè)和社會的承受能力，保障基本公共服務(wù)的供給。
參考美國、英國、德國、澳大利亞等國電力市場化改革的經(jīng)歷，我們發(fā)現(xiàn)，在發(fā)展中國家進(jìn)行電力市場化改革不是不可行的。但是，與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家有一些先天不足，比如法律不夠完善、投資環(huán)境不佳、政府管治能力不足等因素，監(jiān)管部門和私營企業(yè)都需要時間來學(xué)習(xí)和適應(yīng)。所以中國電改需要平穩(wěn)過渡，制定切實(shí)可行的、分階段有重點(diǎn)的實(shí)施計劃。
正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉紀(jì)鵬所言，電力改革既不可急于求成，也不可停滯不前。一方面，要避免陷入“盲目反壟斷”和“盲目市場化”的誤區(qū)。這既忽視了電力自然壟斷的特點(diǎn)，也沒有能夠為消費(fèi)者提供質(zhì)優(yōu)價廉的電力產(chǎn)品。另一方面，在改革方法論上，必須從中國國家基本經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)安全出發(fā)，像大船掉頭那樣平穩(wěn)地在市場化的海洋中實(shí)現(xiàn)路徑轉(zhuǎn)型，助推電力企業(yè)乘風(fēng)破浪。
因此，未來電力交易中心的發(fā)展，要在計劃與市場雙軌制下循序漸進(jìn)推進(jìn)各項改革實(shí)施，避免價格劇烈波動和利益格局大幅調(diào)整。一方面，逐步放開發(fā)用電計劃，電量比例根據(jù)改革進(jìn)程逐步擴(kuò)大。初期可通過計劃電量調(diào)整，實(shí)現(xiàn)電力電量平衡，隨著放開電量逐步擴(kuò)大，逐步建立市場化的偏差電量調(diào)整機(jī)制。此外，考慮到我國清潔能源快速發(fā)展、電網(wǎng)安全運(yùn)行矛盾突出、技術(shù)條件尚待完善等國情特點(diǎn)，市場建設(shè)初期適宜以中長期交易為主，以保障市場成員長期發(fā)用電需求、規(guī)避市場價格波動風(fēng)險，隨著市場機(jī)制、技術(shù)條件等完善成熟，再逐步推進(jìn)現(xiàn)貨市場建設(shè)，發(fā)揮調(diào)節(jié)實(shí)時平衡、保障安全等作用。
“抓住耗子才是好貓”
改革并非一帆風(fēng)順。
從目前電力交易中心的組建和運(yùn)行中看，各方訴求交織疊加，改革形勢錯綜復(fù)雜。地方政府關(guān)注提振地方經(jīng)濟(jì)、助力工業(yè)企業(yè)解困，希望通過市場交易降低用電成本，個別地方政府采用行政手段干預(yù)市場；發(fā)電企業(yè)一方面希望通過市場競爭提高市場份額，另一方面又希望維持較高的上網(wǎng)電價；清潔能源發(fā)電企業(yè)與常規(guī)火電企業(yè)、電力送出省與受入省的發(fā)電企業(yè)各有訴求，利益協(xié)調(diào)難度大；售電公司等新興市場主體急于參與市場，從改革中爭取紅利。此外，關(guān)于電力交易中心的組建，究竟是電網(wǎng)獨(dú)資，還是股份制，也存在不少爭議。
解決這些困難，我們需要更高的智慧。就如改革開放總設(shè)計師鄧小平說的那樣，管它白貓黑貓，抓住耗子才是好貓。當(dāng)務(wù)之急，是要讓各級電力交易中心盡快運(yùn)轉(zhuǎn)起來。實(shí)踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也是化解各種矛盾的最佳辦法。
說到底，電力市場化就是電力資源由政府計劃配置方式向政府調(diào)控下的市場配置方式轉(zhuǎn)變。電力交易中心能否順利發(fā)展，其難點(diǎn)就是合理界定政府與市場的定位與邊界，使政府和企業(yè)各司其職，政府的角色應(yīng)更多地定位為加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃和監(jiān)管監(jiān)督，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。眼下，在各地電力交易中心積極擁抱市場化改革的形勢下，各級政府的態(tài)度將關(guān)乎改革的進(jìn)度。
一方面，在市場公平準(zhǔn)入、市場交易等按市場規(guī)律運(yùn)作的環(huán)節(jié)，政府應(yīng)減少對市場的直接干預(yù)。目前某些省及地方計劃指定某些企業(yè)成立配售電公司以實(shí)現(xiàn)單純降價的目的，這種行政指令性行為與近年來很多省以“拉郎配”的方式開展大用戶直接交易的行為本質(zhì)相同，都有違市場化改革的大方向。因此，隨著市場的放開，應(yīng)盡快制定公平合理的市場準(zhǔn)入條件和市場交易規(guī)則，對符合條件的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶公平無歧視準(zhǔn)入，嚴(yán)格按照各方共同認(rèn)可的交易規(guī)則組織和執(zhí)行市場交易，確保公平競爭。
另一方面，政府應(yīng)在市場監(jiān)管環(huán)節(jié)進(jìn)一步提升監(jiān)管能力。電力市場運(yùn)行中，售電側(cè)和增量配電業(yè)務(wù)放開可能會形成地方性的壟斷，損害用戶利益。監(jiān)管部門迫切需要完善監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，重點(diǎn)針對電力市場競爭情況、市場環(huán)境下電力交易、調(diào)度、供電服務(wù)和安全，以及電網(wǎng)公平接入等方面加強(qiáng)監(jiān)管，確保電力市場的公平競爭和有序運(yùn)作。
電力體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，電力交易中心的建立與發(fā)展，與輸配電價改革、售電側(cè)改革等各項改革彼此交織，互相影響，必須協(xié)調(diào)推進(jìn)。唯有如此，才能夠?qū)崿F(xiàn)9號文提出的“降低電力成本、理順價格形成機(jī)制，逐步打破壟斷、有序放開競爭性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)多元化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升技術(shù)水平、控制能源消費(fèi)總量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促進(jìn)公平競爭、促進(jìn)節(jié)能減排”的終極目標(biāo)。
無論如何，大幕已拉開，改革正提速，問題在解決。
