6月1日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關于2018年光伏發(fā)電有關事項的通知》（發(fā)改能源〔2018〕823號）。這則落款時間為5月31日的千余字通知，提出“暫不安排2018年普通光伏電站建設規(guī)模”，“加快光伏發(fā)電補貼退坡，降低補貼強度”，且規(guī)定自發(fā)文之日起實施，被業(yè)內稱為“531”新政。

　　沒有緩沖期，補貼退坡，電價下調，新增叫停，最嚴光伏新政在業(yè)內掀起巨浪。在“531”新政的沖擊下，資本市場光伏板塊大幅縮水，30多家A股光伏上市公司在短短3個交易日里蒸發(fā)市值600多億元。6月3日，11位光伏企業(yè)負責人聯(lián)名向新華社遞交緊急訴求函，呼吁國家“放光伏產業(yè)一條生路”。6月6日，國家能源局作出正式回應，召開光伏行業(yè)協(xié)會企業(yè)代表座談會。

　　在政策透明度越來越高的今天，“531”新政正式發(fā)布前，業(yè)內并沒有收到相關征求意見稿。而按照2016年12月制訂發(fā)布的國家《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，將在2020年實現(xiàn)光伏發(fā)電平價上網(wǎng)。國家能源局突然按下快捷鍵，給光伏企業(yè)打了個措手不及。一位光伏龍頭企業(yè)部門負責人在接受記者采訪時說：“‘531’新政對光伏行業(yè)來講是有沖擊，沖擊背后倒不是說文件的大方向有問題，文件精神與光伏行業(yè)10多年來發(fā)展和追求的方向是一致的；但是文件出臺太突然，使整個行業(yè)都沒有前期準備，而且文件出臺之初，對一些細節(jié)的表述也不是很明確?！边@里所指的細節(jié)，其中包括“630”問題。自2016年以來，國家對上網(wǎng)電價和補貼額度以年為單位進行調整，且適用于第二年的6月30日前并網(wǎng)的電站。

　　就“531”新政，另一位不愿署名的業(yè)內專家給記者發(fā)來了書面回答。他認為，新政與以前發(fā)布的文件相矛盾，叫停2018年普通光伏電站和5月31日后并網(wǎng)的分布式光伏電站的中央財政補貼，嚴重損害了光伏投資主體的合法權益。

　　發(fā)布月余，“531”新政“急剎車”效應在光伏發(fā)電業(yè)內逐漸放大。無論是中、東部分布式光伏發(fā)電站，還是西北大型光伏發(fā)電基地，沖著政府已承諾的電價和補貼，分秒必爭的“630”搶工潮比往年更為激烈。頂著風，淋著雨，在茫茫戈壁灘的深處，光伏電站的建設者們夜以繼日地施工安裝。記者在西行的采訪中，見證了半年多建成的100萬千瓦的光伏電站并網(wǎng)送電，幾十公里長的送出線路從設計到送電在一兩個月內成為現(xiàn)實。這批帶著政策烙印、在“630”搶工潮中誕生的光伏電站，能否從“531”新政中突圍，不但關系到光伏電站自身的生存和發(fā)展，還決定了我國光伏行業(yè)的前途與命運。

　　完善光伏補貼退坡機制

　　促使光伏發(fā)電市場平穩(wěn)發(fā)展

　　以2006年1月1日實施的《中華人民共和國可再生能源法》為標志，在國家政策的扶持下，我國光伏發(fā)電在10余年里從小到大、從弱到強，發(fā)展成為規(guī)模全球第一、技術世界領先的光伏發(fā)電大國。據(jù)中國光伏協(xié)會(CPIA)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，進入“十三五”時期，我國光伏發(fā)電年平均裝機增速高達75%，截至2018年4月底，全國光伏發(fā)電裝機已超過1.4億千瓦。

　　在現(xiàn)有上網(wǎng)電價和政府補貼的雙重保障下，較高的投資回報率刺激我國光伏發(fā)電發(fā)展失控。2017年新增光伏并網(wǎng)裝機容量就達到5306萬千瓦，同比增長53.6%。其中全國分布式光伏新增裝機量達到1944萬千瓦，遠超前五年分布式光伏總裝機量，在新增裝機里占比達到36.6%。分布式光伏發(fā)電的爆發(fā)式增長，使得原本捉襟見肘的可再生能源發(fā)展資金入不敷出。截至2017年底，累計可再生能源發(fā)電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元（占比約40%），并呈逐年擴大趨勢，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展。

　　導致政府補貼缺口不斷擴大的另一個原因是可再生能源發(fā)展基金應收而未收，補貼資金來源不足。據(jù)財政部、國家發(fā)改委、國家能源局三部委印發(fā)的《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），我國可再生能源電價附加從2012年1月1日起按8厘/千瓦時開始征收。此后，國家又先后兩次調高征收標準，從2013年的1.5分/千瓦時提高到了2016年的1.9分/千瓦時，要求確保資金應收盡收。但事實上，自2012年開征以來，全國約有1.42億千瓦（截至2016年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)）的自備電廠，對應年可再生能源附加費約為110億元，這部分經(jīng)費一直沒有收上來。雖然國家發(fā)改委辦公廳在3月22日下發(fā)了《燃煤自備電廠規(guī)范建設和運行專項治理方案（征求意見稿）》，對全國燃煤自備電廠的建設和運行提出了24條整治意見，但至今正式稿還沒有發(fā)布。

　　我國光伏發(fā)電產業(yè)規(guī)模以年度翻番的速度擴張。隨著上游多晶硅板及其他光伏裝備造價的大幅下降，2017年我國光伏電站平均建設成本已降至約6元/瓦，平均度電運行成本降到了約0.5元/千瓦時。今日，光伏發(fā)電的量與價已雙雙超出《太陽能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出的到2020年總裝機1.1億千瓦并實現(xiàn)平價上網(wǎng)的目標。

　　一頭是國家光伏補貼財政壓力驟增，補貼資金缺口越來越大；另一頭是我國光伏電站爆發(fā)式增長，光伏發(fā)電市場高燒不退。對此，中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜認為，市場調控應該有個過渡，不應當采取斷崖式的補貼退坡方式，需要有個緩沖期讓市場平穩(wěn)發(fā)展。在光伏發(fā)電規(guī)劃和發(fā)展時序失控的情況下，如果把政府調控失策的后果強加到企業(yè)身上，只能說是政府調控手段的失信。在電力體制改革深入推進的背景下，電力市場化交易不斷擴大，在可預期的國家補貼基礎上，隨著電站建設成本的逐步下降，新能源項目成為好的投資渠道，從而助推了分布式能源、多能互補項目等終端能源進入市場。但是“531”新政這種方式，恰恰給這類新能源項目潑了冷水，這不利于我國能源結構的調整和能源綠色轉型戰(zhàn)略的推進。

　　在風電、光伏發(fā)電等新能源發(fā)展初期，國家為了培育和扶持新生產業(yè)，出臺支持性政策，或者直接給予較高的財政補貼，這是世界各國通行的做法。隨著光伏設備造價、電站建設成本的大幅度下降，實行補貼退坡制也是國際慣例。薛靜認為，我們的問題在于，國家在補貼退坡方面沒有形成明確的機制，補貼退坡的穩(wěn)定性和規(guī)律性沒有，企業(yè)對補貼退坡缺失預期，這樣只會進一步助長我國光伏發(fā)電市場的動蕩。比如年年上演的“630”現(xiàn)象，這是市場行為，不是企業(yè)的錯，是政府在補貼退坡制度方面沒有做好。我們需要結合電力市場建設，抓緊完善補貼退坡機制建設，設定補貼退坡時間表。這樣投資主體才可以做到心中有數(shù)，并據(jù)此測算出項目的投資收益率，做好技術創(chuàng)新和投資創(chuàng)新，進而形成光伏發(fā)電發(fā)展的倒逼機制，最終促使光伏發(fā)電市場平穩(wěn)回落。

　　實現(xiàn)光伏平價上網(wǎng)

　　必須邁過非技術成本高的門檻

　　我國的光伏發(fā)電規(guī)?；l(fā)展始于2011年。當時基于兩個背景，一是為應對2010年歐美光伏雙反后產能的內部轉移，支撐國內光伏制造業(yè)的進步；二是國內大范圍霧霾天氣等環(huán)境問題更為迫切需要清潔化的能源供應。在國家政策的支持下，我國光伏產業(yè)經(jīng)過近8年的快速發(fā)展，已形成了完整的產業(yè)鏈；光伏產品和設備成本已經(jīng)大幅下降，全球10大光伏企業(yè)中有8家為中國的光伏企業(yè)；光伏發(fā)電技術全球領先，光伏發(fā)電裝機容量占到全球的70%以上，累計裝機規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一。然而，即使在發(fā)電裝機規(guī)模全球最大、發(fā)電技術全球領先的情況下，我國光伏發(fā)電成本卻是全球最高的幾個國家之一。某光伏龍頭企業(yè)部門負責人在接受記者采訪時說：“導致我國光伏發(fā)電這種怪象的原因，已不是光伏行業(yè)自身的問題了，而是光伏發(fā)電的非技術成本太高，在土地費用、融資成本和并網(wǎng)成本這三個環(huán)節(jié)上尤為突出?！?/p>

　　據(jù)該負責人介紹，公司2017年在沙特阿拉伯中標的光伏電站上網(wǎng)電價折合成人民幣為0.12元/千瓦時,該項目在中東地區(qū)的融資貸款利率只有2%且放貸期限是20年,作為民營龍頭企業(yè)的該公司在國內項目同期融資貸款利率高達14%;此外,中東地區(qū)沙漠化土地是免費征用,而同期在國內西北荒漠化戈壁灘的征地費畝均1800余元,有的甚至已高達3000多元。并網(wǎng)成本高，更是國內光伏發(fā)電行業(yè)的一個普遍現(xiàn)象。在青海某剛剛建成的100萬千瓦光伏電站，工程項目建設負責人給記者介紹，該電站同期投資上億元配套建設了一座330千伏升壓站，投資5000多萬元建了一回45公里和一回12公里的330千伏輸電線路，并將自行負責這些輸電設施的運營維護。據(jù)業(yè)內人士統(tǒng)計，近幾年來國內光伏電站自建的輸電設施資產被電網(wǎng)企業(yè)回購比率不超5%。

　　“我們比誰都希望光伏發(fā)電能盡快實現(xiàn)平價上網(wǎng)，只有平價上網(wǎng)才能使光伏發(fā)電在電力市場優(yōu)選中獲得更廣闊的發(fā)展空間。但是社會不能把所有的壓力都轉嫁給光伏行業(yè)。因為并不是光伏行業(yè)自身沒有做好，我們的規(guī)模、產品工藝、發(fā)電技術等都走在了世界前列?！边@是記者在光伏發(fā)電企業(yè)采訪中聽到最多的聲音。

　　其實，國家能源局自2015年開始組織實施的“光伏領跑者計劃”，已經(jīng)從光伏發(fā)電技術進步、產業(yè)升級、市場應用和成本下降四方面進行實踐探索。2018年青海格爾木光伏發(fā)電應用領跑者基地中標的上網(wǎng)電價為0.31元/千瓦時，已低于當?shù)?.32元/千瓦時的煤電上網(wǎng)標桿電價。可見，在我國西部等太陽能資源富聚區(qū)，當電站建設的非技術成本被嚴格限定時，平價上網(wǎng)已成為現(xiàn)實。

　　當前，如何有效降低光伏發(fā)電的非技術成本？中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜指出，首先是要抓好《關于減輕可再生能源領域企業(yè)負擔有關事項的通知》的落地。各級電力行政主管部門要進一步做好光伏電站的規(guī)劃和布局，在中東部地區(qū)，尤其是在江浙等經(jīng)濟發(fā)達省份，多布局不占用土地的屋頂光伏，加快工業(yè)園區(qū)屋頂分布式光伏電站建設；做好農村配電網(wǎng)的升級改造，把光伏發(fā)電發(fā)展與農村小城鎮(zhèn)建設結合起來，促進美麗鄉(xiāng)村建設。在青海、新疆、甘肅等光資源富聚的西北地區(qū)，建設集中式的大型光伏發(fā)電基地，國家要指導地方政府在荒漠化土地征用方面制定優(yōu)惠政策。國家要鼓勵金融機構擴大綠色金融業(yè)務，繼續(xù)加大對光伏發(fā)電項目的金融支持力度。而光伏電站并網(wǎng)成本問題，既有電源電網(wǎng)建設周期不同步原因，也有電力管理體制方面的原因。光伏電站建設周期長則一年，短則只需數(shù)月，而電網(wǎng)規(guī)劃建設長則數(shù)年，短時也需要一年半載，電網(wǎng)建設滯后不可避免?，F(xiàn)在關鍵是要把已經(jīng)建成投運的電站輸配電設施盡快納入地方的電力規(guī)劃之中，這樣才能計入輸配電價成本的核定之中，以掃清電網(wǎng)企業(yè)回購這類資產的障礙。

　　實施可再生能源電力配額制

　　是光伏可持續(xù)發(fā)展之根本

　　在國家政策支持和技術進步的雙重作用下，我國光伏發(fā)電實現(xiàn)了超預期的爆發(fā)式增長。特別是隨著風光互補、水光互補、風光儲等多能互補技術的成熟，一批裝機超100萬千瓦的大型光伏電站相繼投運，光伏發(fā)電的規(guī)模效應和供電可靠性逐步顯現(xiàn)，可再生能源電力已成為我國電力綠色轉型的生力軍。但隨著我國電力供需相對寬松，雖有國家全額保障性收購的政策性支持，但是在新疆、甘肅等新能源富集區(qū)的棄光率仍高達20%，棄風棄光問題已成為制約我國可再生能源電力可持續(xù)發(fā)展的又一重要因素。

　　棄光限電一方面直接減少了光伏電站的收益，同時也間接增加了光伏發(fā)電的度電成本。業(yè)內專家認為，我國近些年來電力發(fā)展中頻頻發(fā)生的“三棄”現(xiàn)象，不是電力生產端出了問題，而是電力消費端出了問題，這需要國家出臺政策引導和支持綠色電力消費。而可再生能源電力配額制，就是在電力市場化機制下，以法定義務方式，要求電力消費中可再生能源必須達到最低比重要求的政策機制。在國際上，光伏發(fā)電的政府補貼也多用在電力消費端，這樣便于提高政府補貼的績效，比如美國實施的綠證配額制，覆蓋了地方政府、電網(wǎng)以及用電企業(yè)。

　　借鑒國際先進經(jīng)驗，加快實施可再生能源電力配額制已是推進我國光伏發(fā)電可持續(xù)發(fā)展的重要選項。薛靜強調，通過實施可再生能源電力配額制，激勵和倡導增加電力綠色消費，促使中東部支持西部發(fā)展，全社會支持清潔能源發(fā)展，這是我國能源電力綠色轉型的重要途徑。

　　在實施過程中，國家應根據(jù)各省、市、區(qū)能源電力生產和消費實際，分配可再生能源消費占比指標，強制執(zhí)行，剛性考核。通過考核驅動，充分調動地方政府支持光伏發(fā)電發(fā)展的主動性和積極性。過去，地方政府發(fā)展光伏發(fā)電的動力是來自于國家補貼、土地收入及稅收，今后要轉變成綠色能源電力考核的驅動。不但地方政府有可再生能源電力配額，電網(wǎng)和用電企業(yè)也要有可再生能源電力配額，以國家意志來引導全社會消費綠色電力。

　　在這個炎熱的夏季，當記者站在青海共和縣龍羊峽170萬千瓦水光互補電站30米高的瞭望塔上，放眼遠望，腳底下是上千萬片多晶硅板鋪就的藍色海洋，了無邊際，將千萬年來荒蕪貧脊的戈壁化為源源不斷的電能。擁有得天獨厚的資源稟賦，近1000萬千瓦光伏發(fā)電與1200萬千瓦水電共同支撐起了青海的“綠電9日”。水光互補，風光互補，風光儲，中國光伏發(fā)電從這兒起步引領全球，我們還會認為這些國家補貼沒有花在刀刃上？事實上，過去8年里，中國光伏發(fā)電雖有政策支持，但外有國際雙反，內有棄光限電，從篳路藍縷中成就全球第一。而全年光伏發(fā)電量也還才1182億千瓦時，僅占全國全年總發(fā)電量的1.8%，與西方光伏發(fā)達國家的占比還相距很遠。

　　積極推進風電、光伏發(fā)電等新能源發(fā)展，加快電力綠色轉型的步伐，既是我國落實能源四個革命的題中之義，也是不可阻擋的全球能源發(fā)展大勢?！?31”新政注定會是成為我國光伏發(fā)展進程中的一個里程碑式的時間節(jié)點，在政府這場暴風驟雨式的強勢調控中，許多規(guī)劃中的在建和將建光伏發(fā)電項目正停工觀望，光伏發(fā)電的熱潮將逐漸落幕。

　　突圍“531”，需要國家盡快出臺補充實施細則，適時調整光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化光伏發(fā)電的政策支持體系和市場發(fā)展環(huán)境，同時光伏發(fā)電企業(yè)自身也要進一步做好降本提質增效，共同推進光伏發(fā)電高質量發(fā)展，進一步鞏固中國光伏發(fā)電在全球競爭中已形成的產業(yè)優(yōu)勢和領先地位。