日前，廣西壯族自治區(qū)出臺(tái)的《廣西營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)提出，在水電、風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)發(fā)電等新建電源項(xiàng)目全面推行以競(jìng)爭(zhēng)性方式確定項(xiàng)目投資主體，并逐步擴(kuò)大至新建煤電項(xiàng)目。除此之外，支持民營(yíng)資本參與火電等電源項(xiàng)目投資建設(shè)。
對(duì)于這份《方案》，有分析人士表示，這是煤電行業(yè)步入競(jìng)爭(zhēng)性配置時(shí)代，煤電投資主體多元化的積極信號(hào)。但也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，從2002年首輪電改到“9號(hào)文”發(fā)布，煤電行業(yè)投資主體早已多元化。“只不過(guò)出于多種原因，民企難以介入罷了。”
民資僅占煤電市場(chǎng)5%
目前，央企、國(guó)企等國(guó)有資本是我國(guó)煤電領(lǐng)域的主要投資主體，其他資本鮮有入局。上述《方案》中提出的“支持民營(yíng)資本參與火電等電源項(xiàng)目投資建設(shè)”，是否意味著煤電可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)配置方式組織建設(shè)，并打破目前基本由國(guó)有資本投資的局面?
華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與治理學(xué)院教授袁家海告訴記者：“競(jìng)爭(zhēng)性配置煤電項(xiàng)目有助于深化電力市場(chǎng)化改革，從投資側(cè)強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，有助于深化煤電領(lǐng)域的混合所有制，有利于改變當(dāng)前煤電領(lǐng)域國(guó)有獨(dú)大的所有制格局。”
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2002年左右，外資企業(yè)約占我國(guó)煤電市場(chǎng)份額的7%。而到目前，民營(yíng)資本約占整個(gè)煤電市場(chǎng)的5%，外資企業(yè)幾乎全部撤資。
“一直以來(lái)煤電從未有過(guò)‘只能由國(guó)企投資’這種說(shuō)法，其投資主體與國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)，甚至是外資企業(yè)并無(wú)必然關(guān)系。”上述業(yè)內(nèi)人士告訴記者。
在另一位不愿具名的專家看來(lái)，煤電投資主體多元化本是常態(tài)，不能將其看成一種進(jìn)步。“現(xiàn)在推行市場(chǎng)化改革，投資應(yīng)交由市場(chǎng)決定，投資商會(huì)根據(jù)收益率做出投資決策，進(jìn)而推行競(jìng)爭(zhēng)性配置。目前新能源采用競(jìng)價(jià)機(jī)制，以上網(wǎng)電價(jià)高低競(jìng)爭(zhēng)，以后電價(jià)都市場(chǎng)化了，鼓勵(lì)民資進(jìn)入煤電的意義何在?”
該專家認(rèn)為，目前新能源競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，政府沒(méi)有補(bǔ)貼，建立一套公平規(guī)則，讓最有能力的業(yè)主負(fù)責(zé)項(xiàng)目，這是電力行業(yè)配置方式的一種轉(zhuǎn)變，政策驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向真正市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。“對(duì)煤電而言，國(guó)家政策非常明確，特別是‘9號(hào)文’發(fā)布后，沒(méi)有發(fā)電計(jì)劃保障和收益托底。因此，從選擇機(jī)制上來(lái)說(shuō)，2015年之后新核準(zhǔn)的煤電，項(xiàng)目業(yè)主也應(yīng)是最適合、綜合能力最優(yōu)的投資主體。”
隱形“門檻”導(dǎo)致入局難
國(guó)務(wù)院2012年發(fā)布的《中國(guó)的能源政策2012》白皮書(shū)曾指出，鼓勵(lì)民間資本全面參與能源行業(yè)。但八年過(guò)去了，進(jìn)入煤電行業(yè)的民營(yíng)資本緣何寥寥無(wú)幾?
“從行政許可上說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)想拿到建設(shè)許可的‘路條’并非易事，某些地區(qū)甚至根本拿不到，實(shí)際操作過(guò)程中有‘玻璃門’和‘旋轉(zhuǎn)門’存在，將民營(yíng)和外資擋在了市場(chǎng)門外。”上述業(yè)內(nèi)人士坦言。
除了市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，經(jīng)營(yíng)困難也是民營(yíng)企業(yè)涉足煤電的掣肘。
“雖說(shuō)煤炭已經(jīng)整體市場(chǎng)化了，但電煤大多由政府組織洽談。因?yàn)椴煌耆氖袌?chǎng)化，民營(yíng)或外資企業(yè)可能拿不到長(zhǎng)協(xié)煤，從經(jīng)營(yíng)角度而言，這意味著沒(méi)有什么優(yōu)勢(shì)。”上述業(yè)內(nèi)專家表示。
此外，從事煤電需要足夠的資金實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，這對(duì)民營(yíng)資本是不小的挑戰(zhàn)。
“煤電廠投資動(dòng)輒上億，需要足夠的資金，還得有技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和人才，對(duì)大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，這些都是障礙。為什么要搞電力市場(chǎng)化改革?就是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)應(yīng)該是全方位的，如果大家都有能力干，就打開(kāi)大門一起競(jìng)爭(zhēng)，不能由政策決定讓誰(shuí)來(lái)干，起碼不能戴有色眼鏡對(duì)待民營(yíng)資本。”上述業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。
投資主體短期難改變
為彌補(bǔ)當(dāng)前短板，上述《方案》指出，深化“放管服”改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入行政審批事項(xiàng)，全面落實(shí)放寬民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得額外對(duì)民營(yíng)企業(yè)設(shè)置準(zhǔn)入條件;持續(xù)跟蹤、定期評(píng)估市場(chǎng)準(zhǔn)入有關(guān)政策落實(shí)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并推動(dòng)破除各種形式的市場(chǎng)準(zhǔn)入不合理限制和隱性壁壘;開(kāi)展疏解治理投資“堵點(diǎn)”專項(xiàng)行動(dòng)，制定全區(qū)統(tǒng)一投資審批管理事項(xiàng)清單。
對(duì)此，一位國(guó)有煤電企業(yè)負(fù)責(zé)人坦言：“即使政策針對(duì)性調(diào)整，短期內(nèi)國(guó)有資本作為我國(guó)煤電開(kāi)發(fā)主體的地位仍然難以動(dòng)搖，不會(huì)有什么影響。”
那么，在地方政府的鼓勵(lì)下，民營(yíng)資本投資煤電的積極性如何?
據(jù)了解，2016年以來(lái)煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)上漲，但煤電聯(lián)動(dòng)并未嚴(yán)格執(zhí)行，煤電廠無(wú)法將上漲的成本通過(guò)電價(jià)傳導(dǎo)出去。2018年以來(lái)，降電價(jià)成為為工商業(yè)企業(yè)減負(fù)的重要途徑，煤電廠希望通過(guò)漲電價(jià)來(lái)疏導(dǎo)成本的愿望幾乎難以實(shí)現(xiàn)。
“隨著風(fēng)電、光伏等新能源的快速發(fā)展，煤電企業(yè)一方面要讓出發(fā)電小時(shí)，為規(guī)模逐漸擴(kuò)大的新能源提供消納空間，另一方面要為新能源提供系統(tǒng)調(diào)峰。電價(jià)不能覆蓋發(fā)電成本，發(fā)電小時(shí)數(shù)又達(dá)不到設(shè)計(jì)值，根據(jù)煤電行業(yè)整體營(yíng)收狀況判斷，民資進(jìn)入煤電行業(yè)的積極性恐怕不高，短期內(nèi)投資主體仍為國(guó)有資本。”上述負(fù)責(zé)人表示。
評(píng)論