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陳宗法:“十四五”煤電規(guī)劃目標能否順利落地?

中國電力網(wǎng)發(fā)布時間:2024-01-30 11:48:30  作者:陳宗法

  2021年9月以來,在電力保供的挑戰(zhàn)下,國家有關部門調(diào)整煤電政策導向,適度調(diào)增“十四五”煤電規(guī)劃目標。2023年,盡管我國煤電出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)機、實現(xiàn)了整體“扭虧”,但“煤電主業(yè)主虧”“政府熱、企業(yè)冷”等現(xiàn)象并未得到根本改變。煤電“轉(zhuǎn)機”背后存在哪些不確定因素?國家調(diào)增后的煤電規(guī)劃目標能否實現(xiàn)?中國電力企業(yè)聯(lián)合會首席專家、中國能源研究會理事陳宗法對以上問題進行了深度分析,由“電聯(lián)新媒”獨家刊發(fā),將有關思考呈現(xiàn)給廣大讀者。

  2023年,煤電一改往年的頹勢,出現(xiàn)“兩大轉(zhuǎn)機”,一是煤電企業(yè)經(jīng)營情況有所改善,實現(xiàn)整體“扭虧”,改變了2021年“巨虧”、2022年“減虧”的格局;二是煤電新增裝機規(guī)模實現(xiàn)了“正增長”,改變了連年大幅下滑的趨勢。那么,“雙碳”目標下,隨著新型電力系統(tǒng)的構建、電力市場化改革的深入、長周期能源保供的持續(xù),以及國家對煤電政策的調(diào)整,我們?nèi)绾握_認識煤電在巨大挑戰(zhàn)中迎來的新的轉(zhuǎn)機?“十四五”煤電規(guī)劃目標能否順利實現(xiàn)?怎么才能使煤電企業(yè)從根本上擺脫困境?這關系到我國能源保供、清潔低碳轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展三大目標的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,必須引起政府與社會的高度重視與正確對待。

  一、煤電整體“扭虧”不假,但仍未從根本上擺脫困境。

  2021年以來,隨著我國在不同區(qū)域接連出現(xiàn)拉閘限電現(xiàn)象以及新能源的局限性,煤電兜底保供作用凸顯,再加國家煤電政策的修正、優(yōu)化,煤電在巨大挑戰(zhàn)中迎來新的轉(zhuǎn)機,煤電企業(yè)經(jīng)營情況開始改善,2021-2023年分別走出了“巨虧”“減虧”“扭虧”三步曲。

  2021年“巨虧”。由于入廠標煤單價漲幅超60%,煤電價格傳導僅16.6%且執(zhí)行時間只有三個月,煤電比價關系嚴重扭曲,煤電板塊陷入全面虧損,最高時接近100%,年末仍達80%以上。其中,五大發(fā)電集團煤電發(fā)電供熱虧損1360億元,比2020年大幅減利1609億元,也超過2008-2011年煤電四年虧損之和。盡管風光電等清潔能源盈利1232億元,仍不抵煤電巨額虧損,發(fā)電行業(yè)出現(xiàn)“凈虧”。

  2022年“減虧”。煤價持續(xù)高位震蕩,入廠綜合標煤單價上漲14%,但由于落實電煤中長期合同“三個100%”及電價疏導20%政策,煤電板塊有所減虧。其中,五大發(fā)電集團煤電發(fā)電供熱虧損784億元,同比減虧576億元,但虧損面仍超60%。發(fā)電行業(yè)在清潔能源板塊快速發(fā)展、擴大盈利的情況下,實現(xiàn)“由虧轉(zhuǎn)盈”。

  2023年“扭虧”。在多因素綜合作用下,煤電行業(yè)整體實現(xiàn)“扭虧為盈”。1-11月,五大發(fā)電集團煤電發(fā)電供熱終于迎來整體盈利297億元,同比增加833億元,實屬不易。局面的好轉(zhuǎn),首先得益于國家嚴格管控煤炭產(chǎn)銷環(huán)節(jié)、強力推動電煤中長期合同“三個100%”政策的兌現(xiàn),煤價降低成了最大的增收因素,占全部增收因素的78%;其次,因來水偏枯,煤機邊際貢獻、發(fā)電量增加,也成了重要的增收因素,占全部增收因素的17%;第三,繼續(xù)落實煤電上浮20%的價格政策,使煤電價格比上年略有增加,約占全部增收因素的5%。當然,煤電企業(yè)在降本增效、扭虧增盈的攻堅戰(zhàn)中也發(fā)揮了極其重要的作用。由于煤電工況異常綜合供電煤耗升高、固定成本增加,也沖抵了部分增收因素。

  2023年煤電行業(yè)實現(xiàn)整體“扭虧”,但煤電企業(yè)仍未從根本上擺脫困境。

  ——目前仍有45%左右的煤電企業(yè)虧損,而且虧損額巨大,主要集中在東北、西南、新疆、寧夏、河北、河南、內(nèi)蒙古等地。

  ——發(fā)電邊際貢獻為負、經(jīng)營凈現(xiàn)金流為負,經(jīng)營凈現(xiàn)金不足支付利息的煤電企業(yè)還有不少、分布更廣,一些企業(yè)的現(xiàn)金流短缺、投融資功能減弱、企業(yè)信用評級下降。——累計虧損特別是2021-2022年的巨額虧損沒有及時消化,一些企業(yè)嚴重資不抵債,出現(xiàn)“生存難、改造難、發(fā)展難、保供難、轉(zhuǎn)型難”。如貴州、內(nèi)蒙古南北兩家煤電企業(yè)資產(chǎn)負債率分別高達610%、864%,完全依靠委托貸款或股東融資艱難生存保供。

  ——煤電板塊的盈利水平與其在電力行業(yè)的地位、貢獻極不匹配。截至2023年11月底,我國煤電裝機11.56億千瓦,占總裝機容量的比重降到約40.5%,卻為全國提供了近六成的發(fā)電量,支撐超七成的電網(wǎng)高峰負荷,承擔超八成的供熱任務,仍是主力電源。形成鮮明對比的是,2016年以來煤電投資收益率一直在電源結(jié)構中墊底。五大發(fā)電集團煤電占比超過50%,但在2023年1-11月發(fā)電產(chǎn)業(yè)利潤中,煤電只貢獻了21%;在全部產(chǎn)業(yè)利潤中,煤電只貢獻了13%,由能源保供中的“主角”變成效益考核中的“配角”“掣肘”。

  面向2024年,煤電容量電價執(zhí)行在即,但煤電能否迎來“小陽春”仍存在不確定因素。(1)2024年電力供需趨向平衡,煤機電價上浮20%政策落實難度增加,年前四季度煤電市價交易已出現(xiàn)小幅下降。即使在拉閘限電的2021、2022年,新疆、貴州、湖北等少數(shù)省區(qū)也沒有完全執(zhí)行到位,其中新疆只上浮6%。(2)2024年電煤長協(xié)政策退坡,增加了保供控價難度。煤電長協(xié)覆蓋率要求剛性不足,按照不低于總需求的80%簽約、鼓勵按照100%簽約(原要求按105%簽約)。預計2024年煤炭市場總體供需平衡,局部地區(qū)、個別時段仍有可能出現(xiàn)緊張局面,市場煤價呈現(xiàn)高位震蕩格局。(3)近年來,由于煤機深度調(diào)峰、頻繁啟停、快速升降負荷成為常態(tài),且由于連年虧損,缺乏資金投入與升級改造,煤機被動偏離設計值運行,設備可靠性和經(jīng)濟性受到嚴重沖擊,表現(xiàn)為發(fā)電設備故障頻發(fā),供電煤耗不降反升。在容量電價機制下,如何優(yōu)化調(diào)整煤電的生產(chǎn)運營模式,提升煤機靈活調(diào)節(jié)能力、工控系統(tǒng)自主可控能力,將是新的挑戰(zhàn)。

  二、煤電發(fā)展出現(xiàn)“轉(zhuǎn)機”,但達到規(guī)劃目標仍存變數(shù)。

  “十四五”前兩年,由于煤電面臨一系列挑戰(zhàn)與困難,特別是嚴重虧損,“元氣”大傷,煤電發(fā)展總體是“政府熱、企業(yè)冷”,煤電企業(yè)投資意愿普遍低下,導致我國年度新增煤電裝機大幅度下滑,與缺電保供下亟需追加資本開支、擴大新增裝機與煤電增長乏力的現(xiàn)實成為當前電力行業(yè)的主要矛盾。

  “十一五”“十二五”“十三五”年均煤電新增裝機分別為6400萬、4900萬、3600萬千瓦。2021年,我國新增煤機2937萬千瓦,同比減少1093萬千瓦,下降27.1%;2022年新增煤機只有1465萬千瓦,同比減少1472萬千瓦,下降50.1%。五大發(fā)電集團中出現(xiàn)兩大集團煤電裝機規(guī)模“凈減少”,只有煤電一體的國家能源投資積極性較高。長此以往,將可能危及中長期能源保供與新型電力系統(tǒng)的構建。

  同時,2021年我國缺煤限電、2022年川渝地區(qū)缺水限電的實踐證明,煤電仍是能源保供的“壓艙石”,也是構建新型電力系統(tǒng)重要的調(diào)節(jié)電源。而歐洲能源危機的爆發(fā)、通貨膨脹的發(fā)生,也使歐盟國家的能源轉(zhuǎn)型逐漸回歸理性。

  面對煤電新增裝機容量的下降、能源保供的形勢以及可再生能源“靠天吃飯”的不確定性,煤電的發(fā)展重新引起了各級政府、社會各方的高度重視。二十大報告要求“立足我國能源資源稟賦,堅持先立后破”,把“確保能源安全”作為必須堅守的安全底線;中央深改委要求加快構建“清潔低碳、安全充裕、經(jīng)濟高效、供需協(xié)同、靈活智能”的新型電力系統(tǒng)。

  2021年9月以來,國家有關部門“雙管齊下”。一方面,積極調(diào)整煤電政策導向,幫助煤電渡過難關,補償煤電在能源保供中作出的重大犧牲。國家出臺了一系列煤電穩(wěn)供保價政策,包括緩繳稅款、增加貸款、撥付國有資本經(jīng)營預算資金,建立能漲能跌的電價機制,出臺煤電容量電價,增加煤炭產(chǎn)能、釋放煤炭產(chǎn)量、高壓管控煤價,鼓勵開展“兩個聯(lián)營”。不再延續(xù)“十三五”全面打壓的政策,包括煤炭、煤電去產(chǎn)能,要求工商業(yè)電價“只降不升”。另一方面,適度調(diào)增“十四五”煤電規(guī)劃目標,合理布局清潔高效煤電。據(jù)公開信息,為確保能源安全,2022年國家有關部門明確提出煤電“三個8000萬”目標,要求2022年、2023年煤電各開工8000萬、兩年投產(chǎn)8000萬,并將“十四五”煤電發(fā)展目標12.5億千瓦調(diào)增到13.6億千瓦,甚至更高。為推進新型電力系統(tǒng)建設,國家要求重點在沙戈荒大基地周邊、川渝滇黔等水電富集地區(qū)、電力負荷中心以及主要電力輸入地區(qū)“合理布局清潔高效煤電”。

  近年來,國家加大了煤電核準步伐。據(jù)報道,2022年1月—2023年11月,廣東、江蘇、四川、青海等10個省(區(qū))煤電項目核準高達8650萬千瓦,其中廣東達到2518萬千瓦。2023年1-11月全國累計新增煤電裝機3192萬千瓦 ,增長3.5%,呈現(xiàn)“止跌反彈”跡象。煤炭企業(yè)出于建鏈穩(wěn)鏈、平衡收益與風險的需要,積極“進軍”煤電領域。如陜煤集團2023年黃陵一期2*66萬千瓦發(fā)電項目建成投運,彬長66萬千瓦CFB發(fā)電項目快速推進,黃陵二期、信陽2*100萬千瓦、石門2*66萬千瓦煤電項目全面開工,汨羅等一批煤電項目加快落地。

  筆者預計,隨著鼓勵煤電“兩個聯(lián)營”、允許電價上浮20%、出臺容量電價、煤電企業(yè)整體“扭虧”,“十四五”以2023年為轉(zhuǎn)折點,在此后兩年以及“十五五”期間,煤電發(fā)展將有所增長、提速,但能否吸引社會資本進入國企“苦撐”的煤電領域,如期實現(xiàn)國家調(diào)增后的煤電規(guī)劃目標仍存在不確定因素,有待進一步觀察。

  目前,世界能源格局重塑,實現(xiàn)能源電力技術領先、自主可控是各國競爭的“高地”;能源綠色低碳轉(zhuǎn)型成為全球的“普遍共識”和“一致行動”。盡管能源危機的發(fā)生,為保留化石能源開啟了一個窗口期,但應對氣候變化、加快清潔轉(zhuǎn)型的呼聲、趨勢并沒有減弱、改變。2021年《格拉斯哥氣候公約》,所有國家都同意“逐步減少”使用無碳捕獲和儲存的煤炭;2023年,阿聯(lián)酋COP28會議落幕,190個國家與地區(qū)達成共識:加快淘汰不減排的煤電;在能源系統(tǒng)中擺脫“化石燃料”,2050年前實現(xiàn)凈零排放。一些西方國家紛紛制定煤電退出計劃。如英國2030年實現(xiàn)95%的電力由非化石燃料生產(chǎn);2035年電力系統(tǒng)完全脫碳。煤電長期愿景不被看好,投資意愿受此影響較大。

  同時,我國新能源全產(chǎn)業(yè)鏈領先世界,風光電裝機呈爆發(fā)式增長,其成長性、經(jīng)濟性顯著增強。相反 ,煤電的燃料成本、升級改造成本、碳排放成本快速上升,近期設備造價上漲了近三分之一,其市場競爭力與盈利能力大幅下降。近期核準的沙戈荒新能源大基地配套的煤電項目,如單獨對其進行技經(jīng)評價,大多算不過經(jīng)濟賬,難以通過企業(yè)的投資決策門檻。這與國家有關部委要求央企“突出價值創(chuàng)造”“做強實體經(jīng)濟”“堅決守牢底線”與“一利五率”考核、建設世界一流企業(yè)相悖,也是造成部分發(fā)電集團“退守”煤電領域的重要原因。

  因此,仍需要加大對煤電投資與CCUS技術的政策支持力度,推動新出臺的容量電價盡快到位,穩(wěn)定能源保供政策,改變“煤電主業(yè)主虧”“政府熱、企業(yè)冷”“電企退、煤企進”的不正?,F(xiàn)象。

  三、煤電的“轉(zhuǎn)機”只是初步,盈利的基石也不牢,若要實現(xiàn)煤電可持續(xù)發(fā)展,仍需政府、企業(yè)、社會協(xié)同發(fā)力。

  煤電仍是我國能源保供的“壓艙石”“頂梁柱”。可以預見,2030年前,煤電穩(wěn),則行業(yè)穩(wěn),能源保供無大礙。盡管我國煤電出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)機、實現(xiàn)了整體“扭虧”,但這種轉(zhuǎn)機與扭虧是暫時的、初步的、不確定的。

  如前所述,一方面在能源保供下煤電付出了巨大犧牲并將繼續(xù)承擔長周期保供的重任。近年來,為保供煤電企業(yè)積累了大量的政策性虧損需要消化,有相當一部分企業(yè)仍處于虧損狀態(tài)甚至資不抵債;同時,還需要投入巨資,對存量機組進行“三改聯(lián)動”、增量實現(xiàn)多能互補發(fā)展;此外,煤價仍處于歷史高位,而電價一改“標桿電價+煤電聯(lián)動”政策,在全電量競價機制下面臨電價下降的風險。新出臺的煤電容量電價重在建立固定成本回收機制,但由于容量電價補償標準偏低,分年到位,且門檻高、考核嚴格,煤電企業(yè)并不能“躺贏”。另一方面在“雙碳”目標下煤電面臨低碳轉(zhuǎn)型的長期挑戰(zhàn)。綠色低碳是能源電力行業(yè)的戰(zhàn)略方向,也是未來企業(yè)的核心競爭力,傳統(tǒng)煤電必須走清潔低碳轉(zhuǎn)型的發(fā)展之路。如果煤電企業(yè)不能從根本上脫困,轉(zhuǎn)機曇花一現(xiàn),新能源又未立,將危及國家能源安全大局,影響經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。

  因此,必須從企業(yè)主體、市場機制、政府政策等方面共同發(fā)力,根本解決煤電虧損問題,提升市場主體的投資意愿,以加快新型能源體系建設,堅決守住能源安全的底線。

  首先,容量電價下煤電企業(yè)不能“躺平”,要轉(zhuǎn)變觀念,找準定位,通過技術進步與管理創(chuàng)新,改造存量、嚴控增量、有序減量、低碳轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。煤電存量機組,主要通過淘汰關停、容量替代、重組整合、“三改聯(lián)動”、應急備用,并開展多能聯(lián)供、輔助服務、綜合能源服務,達到“低能耗、低排放、高能效”與“彈性出力”的要求,以提高電力容量、靈活調(diào)節(jié)、清潔低碳等多維價值,對沖煤機利用小時下降、電能量價值減小的風險,努力提高度電價值,鞏固扭虧為盈成果。今后增量發(fā)展,在“嚴控”的主基調(diào)下,優(yōu)先安排能源保供支撐電源、新能源消納調(diào)節(jié)電源以及臨時應急備用電源,實現(xiàn)煤電量的合理增長與質(zhì)的有效提升。2030年前,各發(fā)電集團要從國家大局出發(fā),適當調(diào)增煤電發(fā)展規(guī)模,重點做好沙戈荒大基地煤電配套項目的開工、投產(chǎn)工作,力爭早見效;對在建煤電項目,努力實現(xiàn)按計劃投產(chǎn);對已納入規(guī)劃的煤電項目,做好投資決策以及核準、開工工作;對煤電儲備項目,做好評估、優(yōu)選、納規(guī)工作。同時,要圍繞負荷中心、風光電外送基地、新能源調(diào)峰需求以及煤炭資源富集省份,分區(qū)域推進煤電結(jié)構調(diào)整和布局優(yōu)化,并以“兩個聯(lián)營”以及“多能互補”“源網(wǎng)荷儲一體化”為發(fā)展方向,努力創(chuàng)新發(fā)展方式,積極探索“煤電+新能源”“煤電+儲能”“煤電+生物質(zhì)(垃圾、污泥)”耦合發(fā)電,實現(xiàn)多能互補、清潔轉(zhuǎn)型;因地制宜發(fā)展“煤電聯(lián)營”、“港電一體”項目,建設炕口路口、輸電端口煤電廠,提升市場競爭與抗風險能力;融合發(fā)展風光水火儲一體化項目以及智能高效熱力網(wǎng)、多能聯(lián)供綜合能源系統(tǒng)。此外,要發(fā)展虛擬電廠,進一步研發(fā)、突破燃煤發(fā)電技術,特別是研發(fā)推廣新一代CCUS技術,加快燃煤發(fā)電數(shù)字化升級,實現(xiàn)靈活、高效、清潔、低碳、智能發(fā)電??傊?,煤電企業(yè)未來要走“煤電+”及“嚴建、改造、延壽、減發(fā)、退出”的清潔高效、低碳轉(zhuǎn)型的路子,支撐新型電力系統(tǒng)建設。

  其次,要完善與新型電力系統(tǒng)相適應的煤電市場機制,以體現(xiàn)煤電的多維價值,增強市場抗風險能力。目前,煤電已全面參與市場交易,如何體現(xiàn)煤電的多維價值,需要國家健全市場機制和企業(yè)綜合決策。在國家層面,探索建立容量市場,完善輔助服務市場,深化中長期、現(xiàn)貨電能量市場,形成以容量電價、調(diào)節(jié)性電價、電能量電價組成的電價體系。目前,重點要落實容量電價補償機制,繼續(xù)落實基準價上浮20%政策,或提高煤電基準價;同時,要嚴格管控燃料市場,實現(xiàn)合理的煤電比價關系。在企業(yè)層面,努力實現(xiàn)供電、供熱、輔助服務綜合效益最大化,要力爭中長期交易電量占比不低于裝機占比、交易價格不低于市場均價,現(xiàn)貨市場收益不低于區(qū)域平均水平,輔助服務市場凈收益同比正增長。同時,要根據(jù)煤炭市場的變化,及時調(diào)整采購策略,充分發(fā)揮集采優(yōu)勢,降低燃料成本;加裝CCUS技術,推進節(jié)能降碳改造,加強生物質(zhì)、污泥的摻配摻燒,有效對接碳市場,降低碳排放成本。

  第三,希望政府部門總結(jié)經(jīng)驗教訓,未雨綢繆,綜合施策,提升煤電的可持續(xù)發(fā)展能力。除了煤電企業(yè)自身努力、健全市場交易機制外,政府部門進一步梳理完善煤電政策也很關鍵。建議政府部門認真總結(jié)拉閘限電的經(jīng)驗教訓,評估既往的煤電政策,高度重視能源安全,對能源清潔轉(zhuǎn)型的風險保持警醒,對煤電在能源保供、新型電力系統(tǒng)中的定位、作用重新認識,督促各方不折不扣落實近年來出臺的一系列能源保供穩(wěn)價政策,包括疏導電價的1439號文、管控煤價的303號文、容量補償?shù)?501號文。同時,要根據(jù)煤電新的戰(zhàn)略定位,創(chuàng)新、完善既有的煤電政策,建立全國統(tǒng)一電力市場體系,健全有效競爭的電力市場交易機制,堅持動力煤價、上網(wǎng)電價、用戶電價“三價聯(lián)動”不動搖,盡早到位煤電兩部制電價,并推出煤電存量機組“三改聯(lián)動”具體可操作的激勵政策;繼續(xù)加大煤電關停、退出企業(yè)補償力度;提倡各地存量煤電配置新能源資源,并鼓勵煤電“兩個聯(lián)營”,實現(xiàn)煤電上下游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展。此外,希望社會各方能參照世界各國的通行做法,合理分擔能源保供、清潔轉(zhuǎn)型所付出的必要代價,理性對待能源電力價格上漲,與政府部門、能源企業(yè)共同努力,實現(xiàn)清潔轉(zhuǎn)型、能源保供、經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。


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