改革開放以來，為有效支撐經(jīng)濟(jì)保持高速增長，我國電力工業(yè)的發(fā)展規(guī)模不斷邁上新臺階，成功解決了制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的電力短缺問題，但也帶來了與規(guī)模擴(kuò)張相伴的資源環(huán)境問題。黨的十九大明確提出全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家及其“兩步走”戰(zhàn)略安排，完整勾畫了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的時間表和路線圖，開啟了生態(tài)文明建設(shè)的新時代。新時代電力工業(yè)發(fā)展亟待構(gòu)建電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加快實現(xiàn)由保障供應(yīng)背景下的“鋪攤子”轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的“上臺階”， 為全面建成現(xiàn)代化國家提供堅實支撐和保障。
(一)電力轉(zhuǎn)型正處于新舊驅(qū)動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期
1,過度依靠行政手段的轉(zhuǎn)型機(jī)制難以為繼
由于我國長期電力供應(yīng)不足， “擴(kuò)張保供”一直是我國電力發(fā)展的主基調(diào)，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)等工作在確保電力供需平衡的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)，行政管理手段成為電力需求快速增長背景下推動電力轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動力。從煤電來看，項目核準(zhǔn)、年度發(fā)電計劃、標(biāo)桿上網(wǎng)電價、煤電聯(lián)動等制度自成體系，在成功解決電力短缺問題的同時也為煤電投資提供了穩(wěn)定的盈利預(yù)期，導(dǎo)致電力投資相關(guān)主體對現(xiàn)有制度形成依賴，過分注重短期盈利能力，在外部形勢發(fā)生變化的情況下難以改變原有發(fā)展慣性，使煤電投資增速在近年來逆勢上揚(yáng)，形成產(chǎn)能過剩風(fēng)險，增加了后續(xù)轉(zhuǎn)型難度。從風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源來看，項目核準(zhǔn)、標(biāo)桿上網(wǎng)電價、全額保障性收購、電價補(bǔ)貼等制度同樣自成體系，僅通過補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價存在一定關(guān)聯(lián)，這樣的制度設(shè)計強(qiáng)有力地支撐了我國可再生能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，但隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展跨過初級階段，可再生能源補(bǔ)貼缺口逐年擴(kuò)大，固定電價的弊端進(jìn)一步凸顯，僅靠現(xiàn)有制度難以實現(xiàn)壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。
以上制度設(shè)計構(gòu)成了我國以保障電力供應(yīng)、促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)化為前提的電力轉(zhuǎn)型機(jī)制，更加注重發(fā)展的規(guī)模和速度，在推進(jìn)過程中對不同電源分類施策，對加強(qiáng)協(xié)同的考慮有諸多不足。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，電力需求高速增長時代并不突出的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸凸顯， 不同電源之間的利益平衡成為制約電力轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵問題，當(dāng)前以行政管理為驅(qū)動的制度體系難以為繼， 需根據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)在要求變化進(jìn)行較大調(diào)整，構(gòu)建約束引導(dǎo)煤電投資、支撐清潔能源產(chǎn)業(yè)再上臺階的電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制的必要性和緊迫性進(jìn)一步增強(qiáng)。
2.以市場與監(jiān)管并重的轉(zhuǎn)型新機(jī)制正在加快構(gòu)建
進(jìn)入“十三五” 時期以來，以幾大標(biāo)志性事件為代表，我國電力轉(zhuǎn)型機(jī)制在積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的過程中已開始發(fā)生轉(zhuǎn)變?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》的發(fā)布結(jié)束了電力規(guī)劃十年缺位的歷史，站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時點(diǎn)重新審視電力轉(zhuǎn)型的綜合協(xié)調(diào)問題。以印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》為標(biāo)志，我國電力體制改革再次起航，在“還原電力商品屬性”的頂層設(shè)計思想指導(dǎo)下，加速破解制約電力轉(zhuǎn)型的“量和價”兩個關(guān)鍵要素。信守應(yīng)對全球氣候變化承諾，我國如期發(fā)布了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，以電力行業(yè)為突破口率先啟動全國碳市場，邁出了綠色發(fā)展的關(guān)鍵一步。由此，我國在“十三五”中期基本形成了“規(guī)劃引領(lǐng)、改革驅(qū)動、市場導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)型思路，市場與監(jiān)管并重的電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制正在加快構(gòu)建。
(二)碳市場在電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制中居于重要位置
碳市場是由政府嚴(yán)格管理“負(fù)的外部性”、為低成本實現(xiàn)減排目標(biāo)而創(chuàng)造出的市場機(jī)制。其中，由政府主導(dǎo)的碳排放權(quán)強(qiáng)制分配和考核，是形成碳市場的重要前提;按市場規(guī)律的碳排放權(quán)自愿使用和交易，是發(fā)揮碳市場的重要基礎(chǔ)。
由此可見，推進(jìn)碳市場是處理好政府和市場關(guān)系的集中體現(xiàn)，是打造有為政府和有效市場的關(guān)鍵一環(huán)。 啟動碳市場彰顯政府加快推動電力轉(zhuǎn)型的決心。由于技術(shù)水平差異，風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源在發(fā)展初期，成本均顯著高于化石能源發(fā)電，但隨著技術(shù)學(xué)習(xí)與擴(kuò)散、市場規(guī)模的不斷擴(kuò)大，可再生能源成本將逐漸趨向于考慮外部性的化石能源發(fā)電成本，并在達(dá)到商業(yè)化推廣階段后開始具備一定成本優(yōu)勢。但如果不考慮外部性，化石能源發(fā)電將在更長的時間尺度上具有成本優(yōu)勢，電力轉(zhuǎn)型的進(jìn)程將顯著放緩，而當(dāng)前不斷加重的資源環(huán)境壓力必然要求通過適時啟動碳市場補(bǔ)上制約電力轉(zhuǎn)型加速的關(guān)鍵一環(huán)，以期在生態(tài)文明建設(shè)中更好地發(fā)揮政府作用。
推進(jìn)碳市場與電力轉(zhuǎn)型機(jī)制轉(zhuǎn)換的方向相契合。由于各類政策組合均有發(fā)揮其最佳效果的特定階段，電力轉(zhuǎn)型機(jī)制轉(zhuǎn)換也需根據(jù)行業(yè)所處的發(fā)展階段量身打造。在研發(fā)示范階段，政府扶持可再生能源發(fā)展最為有效的方式是直接投入資金。在工程化應(yīng)用階段， 政府的政策著力點(diǎn)在于出臺政策鼓勵社會資本投資可再生能源產(chǎn)業(yè)， 并通過給予財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等舉措廣泛吸引資金。而進(jìn)入商業(yè)化推廣階段后，政府則應(yīng)積極引入市場機(jī)制，推動實現(xiàn)碳排放等外部成本內(nèi)部化，營造可再生能源與化石能源公平競爭的市場環(huán)境，并實現(xiàn)政府角色從市場參與者向市場監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。
(三)碳市場有效融入電力轉(zhuǎn)型新機(jī)制面臨挑戰(zhàn)
雖然全國碳市場在啟動階段以發(fā)電行業(yè)為切入點(diǎn)，但碳市場并不僅僅聚焦電力行業(yè)，這易導(dǎo)致碳市場設(shè)計忽視電力生產(chǎn)運(yùn)行的基本規(guī)律，游離于電力轉(zhuǎn)型的核心機(jī)制之外，陷入不會發(fā)力、不敢發(fā)力的困境。特別是我國碳市場頂層設(shè)計在形成時間上早于新一輪電力體制改革，在制度設(shè)計層面考慮了我國原有電力體制對碳減排的影響，采取了過多的特色化設(shè)計，在深化改革時期受到?jīng)_擊的風(fēng)險較大。
展望2020年，全國碳市場提出了按基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期和深化完善期三階段穩(wěn)步推進(jìn)建設(shè)工作的目標(biāo)，預(yù)期將于2020年前后開展發(fā)電行業(yè)碳排放配額現(xiàn)貨交易。而深化電力體制改革也將在同期有序推進(jìn)，電力現(xiàn)貨市場有望于2020年全面啟動，屆時將基本取消非調(diào)節(jié)性的燃煤機(jī)組計劃電量，上網(wǎng)電價和公益性電量以外的銷售電價將全部放開，電力量價形成機(jī)制將發(fā)生根本性變化。由此可以預(yù)計，全國碳市場的深化完善期與電力體制改革啟動現(xiàn)貨市場在進(jìn)度上基本重疊，原有碳市場制度設(shè)計面臨過時的風(fēng)險， 能否適應(yīng)電力轉(zhuǎn)型進(jìn)程還將面臨諸多考驗。
(四)扎實推進(jìn)碳市場的幾點(diǎn)思考
關(guān)于碳市場頂層設(shè)計的討論遠(yuǎn)未結(jié)束，扎實推進(jìn)碳市場是一項復(fù)雜且充滿挑戰(zhàn)的事業(yè)。在堅持將碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位的同時，還應(yīng)注重推動碳市場建設(shè)積極融入電力轉(zhuǎn)型進(jìn)程，系統(tǒng)解決在發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、新舊機(jī)制變換中暴露出的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾和問題，重點(diǎn)從以下三個方面出發(fā)當(dāng)好電力轉(zhuǎn)型的助推器。
1.引導(dǎo)電力投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化
一是通過碳市場形成科學(xué)有效的碳排放定價機(jī)制，確保碳價維持在合理區(qū)間，逐步實現(xiàn)化石能源發(fā)電碳排放外部成本內(nèi)部化，不斷強(qiáng)化電力行業(yè)的碳成本意識，抑制高碳投資，防止資產(chǎn)擱淺風(fēng)險。
二是通過碳市場進(jìn)一步完善優(yōu)先開發(fā)利用清潔能源的機(jī)制，率先支持仍處于工程示范階段的可再生能源發(fā)電項目，有序擴(kuò)大對可再生能源發(fā)電的支持范圍，與綠色電力證書交易形成有效互補(bǔ)，共同實現(xiàn)對可再生能源補(bǔ)貼退坡的良好接續(xù)，提高清潔能源的經(jīng)濟(jì)性和競爭力，積極引導(dǎo)綠色低碳投資。
2.加強(qiáng)與電力體制改革協(xié)同
電力體制改革與建立碳市場應(yīng)注重加強(qiáng)改革方案、改革落實、改革效果的協(xié)同，推動電力市場與碳市場形成合力。
一是綜合考慮兩項改革對電力轉(zhuǎn)型的影響，深入研究“十四五”及中長期兩項改革工作的協(xié)同發(fā)展方向，推進(jìn)改革方案的整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)，互相留有制度接口，時間節(jié)點(diǎn)要銜接得上。
二是適時調(diào)整兩項改革著力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)， 當(dāng)前階段應(yīng)共同作為推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，后續(xù)階段應(yīng)以將低碳目標(biāo)深度融入電力轉(zhuǎn)型為著力點(diǎn)，以協(xié)同推動電力供需兩側(cè)轉(zhuǎn)型為結(jié)合點(diǎn)，加快促進(jìn)兩項改革形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。
3.促進(jìn)建立公平發(fā)展環(huán)境
以碳市場建設(shè)為重要突破口， 打破電力行業(yè)固有利益格局，市場推進(jìn)與民生保障兩促進(jìn)兩不誤， 加快行業(yè)發(fā)展動力變革，促進(jìn)社會發(fā)展公平公正。
一是通過碳市場破除制約清潔能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的障礙，營造公平的市場競爭環(huán)境，加快壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，有效支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實現(xiàn)電力工業(yè)發(fā)展的動力變革。
二是在推動實現(xiàn)電價、碳價協(xié)同傳導(dǎo)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥引入電力碳排放配額拍賣及收益再循環(huán)機(jī)制，抑制中高收入群體的不合理用能需求，精準(zhǔn)補(bǔ)貼低收入群體，實現(xiàn)全社會轉(zhuǎn)型成本的公平承擔(dān)、合理分配。
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