2017年,國家自然資源部等三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》,但時至今日,有的省份僅明確了組件對地面的安裝高度、列陣間距和行間距;有的省份僅針對不同性質(zhì)的土地列出了稅收標(biāo)準(zhǔn);有的省市區(qū)直接將中央文件傳達給了下屬機關(guān),“農(nóng)光互補”土地利用標(biāo)準(zhǔn)仍舊欠缺實操標(biāo)準(zhǔn)。
日前,山東省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于對光伏項目用地進行核查的通知》(以下簡稱《通知》)(<<點擊查看全文),要求即日起,停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。同時,《通知》要求重點核查2018年6月1日以來建設(shè)的光伏項目土地利用情況。
突然叫停備案,原因何在?農(nóng)光互補、農(nóng)光復(fù)合電站等光伏開發(fā)模式,在山東是否還有新增空間?光伏開發(fā)與耕地之間到底存在哪些矛盾?
電站開發(fā)升溫 項目建設(shè)“跑偏”
“用四根支架支起一塊光伏板,是利用現(xiàn)有建筑物、構(gòu)筑物嗎?把整個電站都挪到農(nóng)田上,是不占或者少占耕地嗎?導(dǎo)致大棚四面漏風(fēng),組件遮擋陽光,能不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嗎?”在山東省自然資源廳相關(guān)負責(zé)人侯力萍看來,山東省的農(nóng)光互補電站在新一波開發(fā)熱潮中,漸有“跑偏”之勢,“省里對農(nóng)光互補項目的建設(shè)有明確規(guī)定,也經(jīng)過了充分論證。盡量利用現(xiàn)有建筑物、構(gòu)筑物,主要指的是在現(xiàn)成的農(nóng)業(yè)大棚上建電站,而且規(guī)定組件的最低沿至少要高于地面2.5米。“農(nóng)民去棚里干活要帶工具,平均身高1.75米,鋤頭、鐵鍬這類的農(nóng)具扛在肩上有0.5-1米,要求組件支架至少高為2.5米。”
根據(jù)山東省國土資源廳、山東省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和山東省發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于保障和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)項目用地管理的通知》,光伏發(fā)電項目建設(shè)應(yīng)當(dāng)盡量利用現(xiàn)有建筑物、構(gòu)筑物,不占或少占土地。確需占用土地的,在保護耕地、合理利用土地的前提下,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用工礦廢棄地等存量建設(shè)用地,使用非耕地后備資源的未利用地以及難以復(fù)耕的災(zāi)毀地,盡量不占或少占耕地。尤其是對于農(nóng)光互補項目,光伏電站在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下方可建設(shè)。
“2018年,規(guī)定剛剛出臺的時候,正趕上國家逐漸取消光伏發(fā)電的補貼,所以當(dāng)時建設(shè)新項目的并不多,問題也不明顯。但從去年開始,隨著碳達峰碳中和目標(biāo)的提出,加上原材料和開發(fā)成本下降,光伏電站又逐漸熱起來了,問題也就開始顯露。有些企業(yè)干著干著就把省里的規(guī)定執(zhí)行偏了。”侯力萍指出,此次核查正是在現(xiàn)有的開發(fā)環(huán)境下,為落實國家防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”要求而開展的。“停止光伏項目用地占用耕地的備案只是暫時性的,待核查完畢,對于符合要求的項目還是要大力支持的。但農(nóng)光互補,還是要以農(nóng)為先。”
何為“農(nóng)光互補” 認定標(biāo)準(zhǔn)不一
據(jù)記者了解,山東省2018年出臺的光伏用地相關(guān)管理辦法,源自2017年9月國家自然資源部等三部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(以下稱《意見》)。《意見》要求,對使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復(fù)合項目建設(shè)的,省級能源、國土資源主管部門商同有關(guān)部門,在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下,研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項目的建設(shè)要求和認定標(biāo)準(zhǔn),并明確監(jiān)管措施,避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。
《意見》發(fā)布至今三年有余,但僅有山東、浙江、廣西等部分省區(qū)發(fā)布了相關(guān)通知。“有的地方是明確了組件對地面的安裝高度、列陣間距和行間距,有的僅針對不同性質(zhì)的土地列出了稅收標(biāo)準(zhǔn)。有的省市區(qū)干脆沒有制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),就直接將中央文件傳達給了下屬機關(guān),敷衍了事。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家表示,時至今日,到底何為“農(nóng)光互補”,其實一直是一本“糊涂賬”。
“有些地方所謂的農(nóng)光互補,其實只有光,沒有農(nóng),更談不上互補。”林洋集團副總裁方壯志告訴記者,農(nóng)光互補項目還需在政策上進一步細化。“比如要考核項目建設(shè)中對農(nóng)用地的破壞程度。農(nóng)用地和建設(shè)用地很大的區(qū)別在于土地的可恢復(fù)性,農(nóng)光互補最基礎(chǔ)的一點,就是要保障土地可恢復(fù),不能建了電站就不能再種農(nóng)作物了。此外,還應(yīng)該對農(nóng)作物的產(chǎn)出進行考核。這些都需要國家政策宏觀統(tǒng)籌。”
“光伏電站項目的投資,一般只和當(dāng)?shù)匕l(fā)改委掛鉤,除非是當(dāng)?shù)卣芯唧w的招商引資需求,否則當(dāng)?shù)卣七M農(nóng)光互補項目的積極性并不高。對企業(yè)而言,開發(fā)光伏的初衷本就不是發(fā)展農(nóng)業(yè),多數(shù)企業(yè)對于土地利用考慮并不充分。在沒有具體標(biāo)準(zhǔn)的情況下,此前,企業(yè)申報農(nóng)光互補項目的積極性也不高。”但隨著國家降碳目標(biāo)的提出,可再生能源開發(fā)也迎來新局面,上述行業(yè)專家坦言,“增加農(nóng)光互補項目,可以有效緩解開發(fā)用地緊張的問題,如果國家層面能夠有效引導(dǎo)并加以鼓勵規(guī)范,不論對農(nóng)業(yè)還是光伏來說,都是一件好事。”
專項政策缺位 用地爭議深埋
記者在采訪中了解到,即使是已經(jīng)建成投產(chǎn)的農(nóng)光互補項目,部分項目的運行情況也不順利。
“并網(wǎng)后,爭議最多的就是土地性質(zhì)和稅收標(biāo)準(zhǔn)。”上述專家告訴記者,“由于審批標(biāo)準(zhǔn)不一致,此前的項目土地性質(zhì)五花八門,農(nóng)地、林地、荒地、耕地、未利用地什么都有。此前就曾出現(xiàn)過地方政府按規(guī)定批了地,農(nóng)光互補項目建設(shè)也特別順利,還在光伏板下種了小麥。結(jié)果地方國土部門卻突然說占地不合規(guī),最后把青苗都全部毀掉了的案例。”
按照國家規(guī)定,光伏復(fù)合項目進行合乎標(biāo)準(zhǔn)的土地修復(fù)后,會被認定為不改變用地性質(zhì),即按照原土地性質(zhì)的稅收標(biāo)準(zhǔn)征稅。“但如果地方政府或某一監(jiān)管部門,認定該項目并不屬于光伏復(fù)合項目,則項目用地屬于建設(shè)用地,稅收標(biāo)準(zhǔn)就會變動。”上述行業(yè)專家稱,類似問題給企業(yè)開發(fā)農(nóng)光互補項目埋下了巨大隱患。
實際上,在2021年全國兩會上,就曾有代表建議,加大推廣農(nóng)光互補,出臺專項政策,加大土地供給,支持光伏發(fā)展,希望自然資源部督辦相關(guān)省份加快出臺專項政策,落實農(nóng)光互補建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),為光伏發(fā)展提供更大的土地空間的同時,階段性保護土地。
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