我國輸配電價改革若干問題及政策建議

　　理清普遍服務(wù)政企責(zé)任，建立普遍服務(wù)長效機制

　　發(fā)達(dá)國家實現(xiàn)電力普遍服務(wù)一般有三種方式，一是通過交叉補貼方式解決，通常在一體化或自然壟斷企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)；二是通過發(fā)展分布式可再生能源來解決偏遠(yuǎn)地區(qū)無電戶用電問題；三是建立以電力普遍服務(wù)基金為核心的電力普遍服務(wù)補償機制。結(jié)合我國電力改革與發(fā)展的實際，建議建立電力普遍服務(wù)基金，保障電力普遍服務(wù)的順利實施。

　　完善普遍服務(wù)法律機制，理清政企責(zé)任。目前，我國仍未建立完備的電力普遍服務(wù)補償機制，電力普遍服務(wù)的概念仍不統(tǒng)一，普遍服務(wù)的責(zé)任主體、實施主體不清，服務(wù)內(nèi)容和方式等制度規(guī)定仍然缺失。建議在法律層面明確提出建立電力普遍服務(wù)補償機制，設(shè)立電力普遍服務(wù)基金。出臺電力普遍服務(wù)相關(guān)配套文件，明確電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵、服務(wù)對象、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)范圍，明晰普遍服務(wù)的責(zé)任主體、實施主體及權(quán)責(zé)義務(wù)，制定電力普遍服務(wù)規(guī)劃、目標(biāo)和實現(xiàn)方式。出臺電力普遍服務(wù)基金管理辦法，建立電力普遍服務(wù)基金管理機構(gòu)，細(xì)化招標(biāo)辦法，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定獎懲措施。

　　建立電力普遍服務(wù)長效機制，保障中西部地區(qū)長期穩(wěn)定發(fā)展。從國際做法看，電力普遍服務(wù)基金的資金來源主要有兩類，一是電價附加，即從終端用電用戶的電價中收取電價附加，構(gòu)成普遍服務(wù)基金；二是借助財政撥款或從各電力企業(yè)的營業(yè)收入中按一定比例提取，以作為普遍服務(wù)基金。

　　從我國國情出發(fā)，短期內(nèi)建議仍然通過電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部“東西幫扶”的方式來支援中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)，考慮當(dāng)前電網(wǎng)企業(yè)開展內(nèi)部幫扶時存在的實際問題，建議價格主管部門在核定輸配電價時，允許將幫扶成本計入幫扶省份準(zhǔn)許總收入、通過幫扶省份輸配電價予以回收，同時，建議財稅主管部門對幫扶資金在省級電網(wǎng)之間流出、流入時免征所得稅，提高內(nèi)部幫扶效率。

　　長期來看，建議建立國家層面的電力普遍服務(wù)基金，打造科學(xué)合理的電力普遍服務(wù)的長效機制，針對電價承受能力較差的中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)給予稅收優(yōu)惠和運營補貼，并對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資金來源和成本補償機制進(jìn)行明確。

　　降低政府基金及附加比重，加強對轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)監(jiān)管

　　電力作為商品本應(yīng)該執(zhí)行市場交易規(guī)則，不應(yīng)承擔(dān)商品之外的特殊功能，電價中的基金附加是因不同階段的特殊需求制定出臺的，隨著電力市場化改革推進(jìn)，這些特殊政策應(yīng)當(dāng)逐步取消或合理歸位，還原電力的商品屬性。

　　此外，轉(zhuǎn)供電經(jīng)營者本質(zhì)上仍然屬于供電環(huán)節(jié)，本身并無定價權(quán)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的價格政策、傳導(dǎo)國家的調(diào)價措施并接受國家監(jiān)管，做好供電“最后一公里”服務(wù)。建議國家針對轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)出臺明確的措施辦法，加強對轉(zhuǎn)供電經(jīng)營行為的規(guī)范和監(jiān)管，進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)供電經(jīng)營者電費收取方式，要求按公平、公開的原則向所有用戶合理分?jǐn)傠娰M。避免在電價傳導(dǎo)的最后一公里產(chǎn)生灰色地帶，影響國家各類調(diào)價政策的順暢傳導(dǎo)。

　　在改革的初期階段，應(yīng)切實做好電價核定與電網(wǎng)投資、電量增長、降低電價水平等問題的有效銜接，針對存在問題靈活施策、及時調(diào)整，保證電網(wǎng)企業(yè)合理的收益水平，確保電力系統(tǒng)長期穩(wěn)定可靠運行。

　　盡快建立平衡賬戶的具體管理細(xì)則及實施細(xì)則。輸配電價平衡賬戶設(shè)立目標(biāo)是保障電網(wǎng)企業(yè)利潤處于合理、穩(wěn)定水平，既避免電網(wǎng)企業(yè)憑借壟斷地位獲得超額壟斷利潤，又不至于導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)發(fā)生政策性虧損，保障改革穩(wěn)步推進(jìn)。根據(jù)試點經(jīng)驗，建議將平衡賬戶設(shè)定在電網(wǎng)企業(yè)，由政府價格部門監(jiān)督和調(diào)整使用。平衡賬戶調(diào)整機制觸發(fā)比例可根據(jù)各省市實際情況設(shè)定為6%至10%，最大限度減少調(diào)價的頻次，符合核價周期中的各方預(yù)期。平衡賬戶調(diào)整周期可設(shè)定為一年，與會計核算周期相一致，有利于各方穩(wěn)定經(jīng)營。

　　對于計劃外的新增政策性投資提出明確解決方案。針對電網(wǎng)作為實際出資方（歸屬權(quán)屬于電網(wǎng)企業(yè)）的政策性有效資產(chǎn)，應(yīng)將其納入輸配電價核定的合理成本，并予以計提收益。

　　跨省跨區(qū)輸電線路輸配電價建議采用兩部制電價形式。電量電費反映輸電服務(wù)的成本，容量電費反映可靠供電、事故備用等安全服務(wù)的成本。此外，盡快將兩部制價格實施范圍擴大到一般工商業(yè)用戶，一定容量以上的工商業(yè)用戶盡快執(zhí)行兩部制電價，促進(jìn)工商業(yè)用電合理反映供電成本。

　　完善電網(wǎng)企業(yè)考核制度，疏解監(jiān)管與考核間矛盾

　　目前，國務(wù)院國資委對電網(wǎng)企業(yè)考核是按照商業(yè)二類企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，針對新型監(jiān)管模式和傳統(tǒng)績效考核體系之間的矛盾，建議盡快完善和創(chuàng)新對電網(wǎng)企業(yè)的績效考核機制，調(diào)整經(jīng)營指標(biāo)在考核中所占的權(quán)重，使電網(wǎng)企業(yè)回歸專注于提供輸配電服務(wù)的功能定位，調(diào)整電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營考核方向。

　　突出電網(wǎng)公益屬性。在輸配電價改革背景下，激勵性管制的概念將逐步引入，而激勵考核指標(biāo)以投資精準(zhǔn)度、用戶滿意度以及供電可靠性等指標(biāo)為準(zhǔn)。因此應(yīng)進(jìn)一步在考核體系中體現(xiàn)相關(guān)監(jiān)管指標(biāo)，體現(xiàn)電網(wǎng)公益性的特點，理順自身發(fā)展與指標(biāo)考核之間的關(guān)系。

　　突出發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)。電網(wǎng)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展要有前瞻性、宏觀性、策略性。我國電力消費水平相對于發(fā)達(dá)國家還偏低，未來電網(wǎng)發(fā)展建設(shè)的任務(wù)還很繁重，電網(wǎng)的發(fā)展指標(biāo)更能體現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)持續(xù)經(jīng)營的需要，更能體現(xiàn)企業(yè)作為社會運行一份子應(yīng)承擔(dān)的角色和責(zé)任，也更能體現(xiàn)政府對企業(yè)的定位。建議在電網(wǎng)企業(yè)考核指標(biāo)中突出發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)的權(quán)重，強調(diào)企業(yè)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。

　　完善績效考核體系。目前，國資委對電網(wǎng)企業(yè)的考核指標(biāo)以財務(wù)指標(biāo)為主，主要涉及資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益、收入、費用、利潤等會計要素，建議加強相關(guān)指標(biāo)關(guān)系的研究，做好指標(biāo)之間的協(xié)調(diào)工作，基于監(jiān)管體系，調(diào)整考核指標(biāo)體系。

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