(三)構(gòu)建專業(yè)化監(jiān)管與綜合管理相結(jié)合的能源管理體制(1999～2013年)
1998年3月，國務(wù)院進行新一輪大規(guī)模機構(gòu)改革。這次改革的目標是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。根據(jù)改革方案，能源部門撤銷了煤炭工業(yè)部和電力工業(yè)部，煤炭工業(yè)部改組為國家煤炭工業(yè)局，歸國家經(jīng)貿(mào)委領(lǐng)導(dǎo)。國家經(jīng)貿(mào)委還設(shè)立了電力司和國家石油化工總局，承擔電力與石油天然氣工業(yè)的行業(yè)管理職能。
2000年，中國在實行政企分開的基礎(chǔ)上,按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則,改革了現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)察體制，設(shè)立國家煤礦安全監(jiān)察局。該局實行垂直領(lǐng)導(dǎo),與國家煤炭工業(yè)局一個機構(gòu),兩塊牌子。國家煤礦安全監(jiān)察局是國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會管理的負責煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機構(gòu),承擔由國家經(jīng)貿(mào)委負責的煤礦安全監(jiān)察職能(張祥福，2003)。
2001年2月日,國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)國務(wù)院的部署和要求,宣布撤銷了9個委管國家局,包括煤炭工業(yè)局、石油化學(xué)工業(yè)局。2003年3月國務(wù)院決定撤銷國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會，煤炭、電力、石油工業(yè)的管理職能合并到國家發(fā)展和改革委員會。同月，國家發(fā)改委組建能源局。
2002年2月，國務(wù)院印發(fā)5號文件，決定在電力工業(yè)實行以打破壟斷、引入競爭為目標的市場化改革。作為與電力市場化改革配套的一項措施，國家對電力工業(yè)管理體制進行了改革，成立了專門的監(jiān)管機構(gòu)——國家電力監(jiān)管委員會(朱成章，2004)。
2005年，針對我國能源需求增長過快，供需矛盾緊張，以及各能源行業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題，中國政府從戰(zhàn)略高度加強了對能源工作的宏觀調(diào)控，成立了由國務(wù)院總理任組長，國家發(fā)改委、外交部、國防科工委、國資委、商務(wù)部、電監(jiān)會等政府部門領(lǐng)導(dǎo)參加的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，作為國家能源工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對能源戰(zhàn)略規(guī)劃和重大政策等前瞻性、綜合性、戰(zhàn)略性工作進行指導(dǎo)。同時成立副部級的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為辦事機構(gòu)。
2008年，第十一屆全國人民代表大會審議通過了組建國家能源委員會和國家能源局。國家能源委員會是高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責研究擬定國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議國家能源安全和能源發(fā)展中的重大問題。國家能源局主要負責能源行業(yè)管理，將國家發(fā)展與改革委員會的能源行業(yè)管理有關(guān)職責及其機構(gòu)(發(fā)改委下屬的能源局)，與國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責進行整合，劃入國家能源局。
(四)能源工業(yè)管理體制從“政監(jiān)分離”轉(zhuǎn)向“政監(jiān)合一”
在2013年推行“大部制”改革中，電力監(jiān)管委員會被撤銷，其職責并入國家能源局。原來的國家能源局也因此而重新組建。電力監(jiān)管委員會作為我國唯一的能源專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的撤銷，標志著我國能源工業(yè)管理體制從“政監(jiān)分離”轉(zhuǎn)向“證監(jiān)合一”。
在政監(jiān)合一的格局之下，新組建的國家能源局不僅繼承了原國家電監(jiān)會電力市場監(jiān)管方面的職能，還增加了國家能源規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策和重大項目在地方執(zhí)行情況的監(jiān)管職能。但是，執(zhí)行專業(yè)監(jiān)管的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員數(shù)量減少了。而且，地方電力監(jiān)管職能在并入國家能源局派出機構(gòu)后，監(jiān)管力量和監(jiān)管能力受到明顯影響。因此，“證監(jiān)合一”能源管理體制下如何更加有效地進行能源監(jiān)管還需要進一步探索和完善。
三、中國能源工業(yè)七十年發(fā)展的成績
我國能源工業(yè)經(jīng)過發(fā)展，特別是1978年改革開放后的四十年間，為我國經(jīng)濟快速增長提供能源支撐。從能源是經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件這一視角看，可以從如下三個方面來概括能源工業(yè)發(fā)展的成績：一是能源供應(yīng)保障能力，二是能源技術(shù)與裝備水平，三是清潔高效利用與節(jié)能減排水平。
(一)煤炭與電力工業(yè)供應(yīng)保障能力顯著增強
1949年至2017年，中國能源工業(yè)從一個能源生產(chǎn)“小國”變成世界第三大能源生產(chǎn)國和第一大能源消費國，煤炭與電力工業(yè)供應(yīng)保障能力顯著增強。
我國煤炭工業(yè)經(jīng)過七十年發(fā)展，已經(jīng)成為世界最大的煤炭生產(chǎn)國。2017年，我國煤炭產(chǎn)量為35.2億噸，占全球煤炭產(chǎn)量的45.6%，我國經(jīng)濟發(fā)展所需一次能源的60.4%來自煤炭。煤炭生產(chǎn)從最初的小而散轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮同F(xiàn)代化煤礦為生產(chǎn)主體，全國煤礦數(shù)量從20世紀80年代的8萬多家大幅減少到2017年底的7000家以下。其中，年產(chǎn)120萬噸及以上的大型現(xiàn)代化煤礦達到1200多處，產(chǎn)量占全國的75%以上。目前，14個大型煤炭基地產(chǎn)量占全國的94.3%。內(nèi)蒙古、山西、陜西、新疆、貴州、山東、河南、安徽8個億噸級(省區(qū))原煤產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的86.8%。
目前，我國是電力供應(yīng)保障能力最強的國家之一。2009年我國電網(wǎng)規(guī)模超過美國，躍居世界第一。2011年，中國發(fā)電裝機容量與發(fā)電量超過美國，成為世界第一。到2017年底，中國電力總裝機和年發(fā)電量分別為17.7億千瓦和6.4萬億千瓦時;電網(wǎng)主網(wǎng)架由220千伏提升至500(750)千伏，實現(xiàn)了全國聯(lián)網(wǎng)，特高壓1000千伏交流、±800千伏直流輸電線路相繼投運，35千伏及以上輸電線路長度達到182.6萬千米，變電設(shè)備容量66.3億千伏安。中國電網(wǎng)從覆蓋率低、聯(lián)通性低、電壓低的“三低”電網(wǎng)，發(fā)展成為世界上能源資源配置能力最為強大、并網(wǎng)新能源裝機規(guī)模最大、高壓輸電線路最多的電網(wǎng);從安全運行水平低的電網(wǎng)，發(fā)展成為世界安全運行水平最高的電網(wǎng)之一。
(二) 能源工業(yè)技術(shù)能力與裝備水平大幅提升
七十年來，中國能源工業(yè)技術(shù)裝備水平有大幅提高，通過引進、消化、吸收、創(chuàng)新和集成創(chuàng)新，部分技術(shù)實現(xiàn)原始創(chuàng)新，為我國能源工業(yè)發(fā)展和能源供應(yīng)提供了技術(shù)保障。
我國煤炭工業(yè)技術(shù)裝備整體處于國際先進水平。煤礦綜合機械化水平快速提升，大型煤炭企業(yè)采煤機械化程度由1978年的32.5%提高到2017年的97.1%。綜采放頂煤技術(shù)日益成熟，一些關(guān)鍵技術(shù)取得突破性進展。比如，電液控制閥關(guān)鍵技術(shù)結(jié)束了長期依賴進口的局面，首座TBM施工長距離煤礦斜井建成啟用，首臺全斷面矩形快速掘進機投入使用，首臺礦用全斷面硬巖快速掘進機、首套煤礦大型護盾式快速掘錨裝備研制成功，8米大采高采煤機、8.2米超大采高智能輸送系統(tǒng)、3～4米煤層千萬噸級智能化綜采成套裝備實現(xiàn)了國產(chǎn)化，一批千萬噸級礦井群和智能化開采工作面已經(jīng)建成，具有國際先進水平和自主知識產(chǎn)權(quán)的煤礦綜采成套裝備開始向俄羅斯、澳大利亞等采煤國家輸出(中國煤炭工業(yè)協(xié)會，2018)。
我國石油天然氣工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新從點的突破向系統(tǒng)性開發(fā)轉(zhuǎn)變。多年來，我國石油工業(yè)不僅實現(xiàn)連續(xù)型油氣聚集等地質(zhì)理論的創(chuàng)新，還發(fā)展完善了低滲及稠油高效開發(fā)、三次采油等世界領(lǐng)先的技術(shù)系列，大型成套壓裂機組、近鉆頭端地質(zhì)導(dǎo)向系統(tǒng)等核心技術(shù)裝備國產(chǎn)化取得突破。掌握了300 米水深勘探開發(fā)成套技術(shù)，具備了1500米水深自主勘探開發(fā)能力和 3000 米水深工程技術(shù)裝備及作業(yè)能力，建成投運“海洋石油“981”深水半潛式鉆井平臺。許多技術(shù)裝備打破了國際壟斷，達到或接近世界先進水平(國家發(fā)展改革委、國家能源局，2016b)。天然氣工業(yè)初步掌握了頁巖氣綜合地質(zhì)評價技術(shù)、3500 米以淺鉆完井及水平井大型體積壓裂技術(shù)等，橋塞實現(xiàn)國產(chǎn)化。形成了復(fù)雜氣藏超深水平井的鉆完井、分段壓裂技術(shù)體系。形成了高煤階煤層氣開發(fā)技術(shù)體系，初步突破了煤礦采動區(qū)瓦斯地面抽采等技術(shù)(國家發(fā)展改革委、國家能源局，2016a)。
2017年8月6日，塔里木盆地的順北油氣田“順北評2H井”完鉆井深達8433米，創(chuàng)下亞洲最深井、最深定向井兩項紀錄，攻克了平均埋藏深度超7000米，超深、超高壓、超高溫世界鉆井難題，標志著中國油氣田超深井鉆井技術(shù)走在了世界前列。
我國電力工業(yè)技術(shù)裝備總體處于國際先進或領(lǐng)先水平。我國電力工業(yè)以擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的大型發(fā)電成套裝備、特高壓輸變電成套裝備、智能電網(wǎng)用成套裝備等為代表的電力裝備已經(jīng)達到國際領(lǐng)先水平;超超臨界機組實現(xiàn)自主開發(fā)，主要參數(shù)達到世界先進水平;百萬千瓦空冷發(fā)電機組、二次再熱技術(shù)、大型循環(huán)流化床發(fā)電技術(shù)世界領(lǐng)先，大型整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電(IGCC)、大型褐煤鍋爐具備自主開發(fā)能力。中國水電在規(guī)劃、設(shè)計、施工、設(shè)備制造等方面均處于世界領(lǐng)先地位，80萬千瓦、100萬千瓦水輪機組制造技術(shù)中國獨有。中國“華龍一號”三代核電技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用走在世界前列。中國風電已形成較完整的大容量風電機組設(shè)計、制造體系，單機容量5兆瓦風電機組已批量投產(chǎn)、6.7兆瓦機組已投入試運行(范思立，2018)。
(三)能源清潔高效利用與節(jié)能減排水平明顯改善
能源的清潔高效利用與節(jié)能減排水平對實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和低碳社會至關(guān)重要。近年來，我國能源清潔高效利用與節(jié)能減排水平明顯改善，部分指標達到世界先進或領(lǐng)先水平。
能源清潔高效利用水平的提高，主要體現(xiàn)在：一是原煤入選率大幅提高。我國原煤入選率從1978年的16.7%提高到2017年的70.2%，接近世界先進水平。二是火力發(fā)電裝機規(guī)模結(jié)構(gòu)改善有效降低發(fā)電能耗。1978～2017年，我國30萬千瓦及以上火電機組裝機容量占全國火電裝機容量的比重，從3.82%提升到2017年的73.69%，總裝機百萬千瓦以上的發(fā)電廠數(shù)量，從2座增加到2017年的449座。
我國煤電機組的發(fā)電效率、資源利用水平、污染物和二氧化碳排放控制水平，均達到世界先進水平。2017年，每千瓦時火電發(fā)電量的煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量，分別為0.06克、0.26克、0.25克，處于世界先進水平。燃煤電廠100%實現(xiàn)脫硫后排放，92.3%火電機組實現(xiàn)煙氣脫硝，70%的煤電裝機容量已經(jīng)完成超低排放改造(天然氣電廠排放標準)(齊正平 林衛(wèi)斌，2018)。
此外，通過大力發(fā)展非化石能源裝機，推動電力結(jié)構(gòu)清潔低碳化，也是實現(xiàn)能源清潔利用和減排的一條路徑。2017年，中國非化石能源裝機6.9億千瓦、發(fā)電量1.9萬億千瓦時，約占總裝機容量的38.8%、年發(fā)電量的30.3%。
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